内部控制
税务系统内控机制建设的基本思路
来源：中国税务报 添加日期：2018年06月05日
国家税务总局督察内审司司长 郭晓林
国家税务总局党组高度重视内部控制工作，王军局长指出，内部控制是税务部门落实全面从严治党主体责任的重要抓手，是推动党建和业务工作融合发展的重要载体，是一项打基础、建机制、管长远的工程，对于防范税收权力运行风险和廉政风险，高质量推进税收现代化具有十分重要的意义。贯彻落实总局党组要求，首先需要领会精神实质，理清内控工作的基本思路。
税务系统内部控制是在总结多年来税收管理改革和党风廉政建设经验的基础上，以系统思维和整体建设的方式，通过完善岗责体系，明晰工作流程，查找、梳理、评估税务工作中的各类风险，制定有针对性的控制措施，建立可察(检查发现)、可控(制约控制)、可考(考核评价)、可究(责任追究)的完整内控链条机制，从而实现对风险事项的事前防范、事中控制、事后纠正。总体思路是，以税收权力制衡为核心，以防范税收执法风险、行政管理风险、廉政风险为重点，以完善制度为基础，以流程控制为主线，以信息化手段为依托，以监督检查为保障，建立与税收治理体系和治理能力现代化相适应的，权责一致、制衡有效、运行顺畅、执行有力、管理科学的内部控制体系。
一、坚持“一个导向”。就是指以风险防控为导向。税务系统内部控制将监督端口前移，以风险管理为导向，通过查找、梳理、评估税务工作中的各类风险，制定相应的制度、流程和方法，并依托信息化手段实现对风险事项进行事前提醒、事中干预，将税务工作风险防控前置，同时，加强监督检查，实施责任追究，推动整改完善，破解传统监督和行政管理的难题。
二、突出“两个基点”。一是权力制衡。从体制机制入手，在税收执法和行政管理等方面，通过深化改革，运用职责分工控制、不相容岗位分离控制、授权审批控制、流程控制、集体决策控制等方法，建立制约和协调并重的工作机制，有效防止权力滥用。二是防错纠偏。从业务流程入手，通过全面梳理各项制度、规范、指引，排查、提取税务工作中的各类风险点，实现风险定位，深化防控措施，防止错误发生，纠正工作偏差，规避重大风险。
三、防范“三类风险”。根据税务工作职能和特点，涉税风险大体可以分为：税收执法风险、行政管理风险、廉政风险，这也是税务系统内部控制要防控的风险所在。其中，廉政风险是伴生于税收执法和行政管理而产生的高风险，防范廉政风险必须强化“两权”监督。当然，在实际操作过程中，对这三类风险还要进行细分，比如，税收执法风险可以再细分为发票管理风险、出口退税风险、税务稽查风险等，行政管理风险可以再细分为财务管理风险、政府采购风险、人事管理风险等。
四、打造“四道防线”。一是完善制度防线。制度是管理的前提。在内部控制要素中，控制环境是实施内部控制的基础;而在控制环境中，内控制度又是优化完善控制环境的基础。因此，制度是内控“基础的基础”。二是优化流程防线，针对权力运行的特点和节点，通过流程的优化和管控，形成环环相扣、相互制约、协调运转的工作机制。三是推进信息防线，着力落实业务软件内控功能内生化，建立内部控制监督平台，进一步提升内控信息化水平。四是强化监督防线，进一步做好督察、审计等监督检查工作，发现问题，完善措施，以查促管，以查促控。
五、突出“五个特点”。一是以内部风险为对象。税收风险主要包括征税端风险和纳税端风险，即内部风险和外部风险。税务系统内部控制以防范内部风险为对象。内部风险与外部风险犹如“硬币”的一体两面，尽管防控的角度不同，但要与外部风险管理加强信息沟通，互促共进。二是以全面覆盖为要求。税务系统内部控制涵盖了税收执法风险、行政管理风险以及由此产生的廉政风险，与其他行政事业单位的内部控制相比，防控范围更广。在全面覆盖的要求之下，要抓住主要矛盾，突出重点领域、重点风险的防控，不要“眉毛胡子一把抓”。三是以主责防控为主体。在风险防控过程中，各行政部门和业务部门必须要落实好主体责任，加强内控制度和信息软件内控功能内生化建设，实现源头防控，而不能将风险防控的责任看作是监督部门一家的事。四是以信息化手段为保障。要将梳理出来的风险点和采取的防控措施嵌入到各类业务软件中，实现内控功能内生化。同时，运用内部控制监督平台，对业务软件内控内生化情况进行监控，并进行补充防控。对于无法信息化管理的风险点，则通过人工方式进行干预和防控。五是实行内控管理与其他监督方式相配合。内部控制坚持“未病先防”“防治结合”，并与现行纪检监察、督察审计、绩效管理等监督和管理方式有效配合，形成一个预防制约、监督检查、问责执纪、绩效考核的工作闭环体系。
六、实现“六个目标”。今后一个时期，内控机制建设的工作目标就是王军局长提出的“两覆盖、两优化、两提升”。一是实现“两覆盖”。实现机构层级的全地域覆盖，让内控机制建设覆盖总局、省局、市局、县局;实现业务种类的全领域覆盖，让内控机制不仅要覆盖税收执法全过程，而且要覆盖行政管理各领域。二是做到“两优化”。优化流程制度，全面梳理岗责体系和业务规范，针对权力运行的特点和节点，通过流程的优化和管控，制定形成规范统一的操作指引;优化业务软件功能，对现有业务软件进行全面内控评估，未达要求的软件要进行优化升级、持续改进。三是做好“两提升”。提升内控的监管效能，运用内部控制监督，实时监控评价各地内控情况;提升内控的整体效能，将内控机制建设与全面从严治党、征管改革、权责清单、税收执法责任制、绩效管理等相结合，发挥内控的协同效应和整体效能。
国家税务总局党组高度重视内部控制工作，王军局长指出，内部控制是税务部门落实全面从严治党主体责任的重要抓手，是推动党建和业务工作融合发展的重要载体，是一项打基础、建机制、管长远的工程，对于防范税收权力运行风险和廉政风险，高质量推进税收现代化具有十分重要的意义。贯彻落实总局党组要求，首先需要领会精神实质，理清内控工作的基本思路。
税务系统内部控制是在总结多年来税收管理改革和党风廉政建设经验的基础上，以系统思维和整体建设的方式，通过完善岗责体系，明晰工作流程，查找、梳理、评估税务工作中的各类风险，制定有针对性的控制措施，建立可察(检查发现)、可控(制约控制)、可考(考核评价)、可究(责任追究)的完整内控链条机制，从而实现对风险事项的事前防范、事中控制、事后纠正。总体思路是，以税收权力制衡为核心，以防范税收执法风险、行政管理风险、廉政风险为重点，以完善制度为基础，以流程控制为主线，以信息化手段为依托，以监督检查为保障，建立与税收治理体系和治理能力现代化相适应的，权责一致、制衡有效、运行顺畅、执行有力、管理科学的内部控制体系。
一、坚持“一个导向”。就是指以风险防控为导向。税务系统内部控制将监督端口前移，以风险管理为导向，通过查找、梳理、评估税务工作中的各类风险，制定相应的制度、流程和方法，并依托信息化手段实现对风险事项进行事前提醒、事中干预，将税务工作风险防控前置，同时，加强监督检查，实施责任追究，推动整改完善，破解传统监督和行政管理的难题。
二、突出“两个基点”。一是权力制衡。从体制机制入手，在税收执法和行政管理等方面，通过深化改革，运用职责分工控制、不相容岗位分离控制、授权审批控制、流程控制、集体决策控制等方法，建立制约和协调并重的工作机制，有效防止权力滥用。二是防错纠偏。从业务流程入手，通过全面梳理各项制度、规范、指引，排查、提取税务工作中的各类风险点，实现风险定位，深化防控措施，防止错误发生，纠正工作偏差，规避重大风险。
三、防范“三类风险”。根据税务工作职能和特点，涉税风险大体可以分为：税收执法风险、行政管理风险、廉政风险，这也是税务系统内部控制要防控的风险所在。其中，廉政风险是伴生于税收执法和行政管理而产生的高风险，防范廉政风险必须强化“两权”监督。当然，在实际操作过程中，对这三类风险还要进行细分，比如，税收执法风险可以再细分为发票管理风险、出口退税风险、税务稽查风险等，行政管理风险可以再细分为财务管理风险、政府采购风险、人事管理风险等。
四、打造“四道防线”。一是完善制度防线。制度是管理的前提。在内部控制要素中，控制环境是实施内部控制的基础;而在控制环境中，内控制度又是优化完善控制环境的基础。因此，制度是内控“基础的基础”。二是优化流程防线，针对权力运行的特点和节点，通过流程的优化和管控，形成环环相扣、相互制约、协调运转的工作机制。三是推进信息防线，着力落实业务软件内控功能内生化，建立内部控制监督平台，进一步提升内控信息化水平。四是强化监督防线，进一步做好督察、审计等监督检查工作，发现问题，完善措施，以查促管，以查促控。
五、突出“五个特点”。一是以内部风险为对象。税收风险主要包括征税端风险和纳税端风险，即内部风险和外部风险。税务系统内部控制以防范内部风险为对象。内部风险与外部风险犹如“硬币”的一体两面，尽管防控的角度不同，但要与外部风险管理加强信息沟通，互促共进。二是以全面覆盖为要求。税务系统内部控制涵盖了税收执法风险、行政管理风险以及由此产生的廉政风险，与其他行政事业单位的内部控制相比，防控范围更广。在全面覆盖的要求之下，要抓住主要矛盾，突出重点领域、重点风险的防控，不要“眉毛胡子一把抓”。三是以主责防控为主体。在风险防控过程中，各行政部门和业务部门必须要落实好主体责任，加强内控制度和信息软件内控功能内生化建设，实现源头防控，而不能将风险防控的责任看作是监督部门一家的事。四是以信息化手段为保障。要将梳理出来的风险点和采取的防控措施嵌入到各类业务软件中，实现内控功能内生化。同时，运用内部控制监督平台，对业务软件内控内生化情况进行监控，并进行补充防控。对于无法信息化管理的风险点，则通过人工方式进行干预和防控。五是实行内控管理与其他监督方式相配合。内部控制坚持“未病先防”“防治结合”，并与现行纪检监察、督察审计、绩效管理等监督和管理方式有效配合，形成一个预防制约、监督检查、问责执纪、绩效考核的工作闭环体系。
六、实现“六个目标”。今后一个时期，内控机制建设的工作目标就是王军局长提出的“两覆盖、两优化、两提升”。一是实现“两覆盖”。实现机构层级的全地域覆盖，让内控机制建设覆盖总局、省局、市局、县局;实现业务种类的全领域覆盖，让内控机制不仅要覆盖税收执法全过程，而且要覆盖行政管理各领域。二是做到“两优化”。优化流程制度，全面梳理岗责体系和业务规范，针对权力运行的特点和节点，通过流程的优化和管控，制定形成规范统一的操作指引;优化业务软件功能，对现有业务软件进行全面内控评估，未达要求的软件要进行优化升级、持续改进。三是做好“两提升”。提升内控的监管效能，运用内部控制监督，实时监控评价各地内控情况;提升内控的整体效能，将内控机制建设与全面从严治党、征管改革、权责清单、税收执法责任制、绩效管理等相结合，发挥内控的协同效应和整体效能。
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