内部控制
国家税务总局相关负责人谈内控机制建设
来源：中国税务报 添加日期：2017年07月24日
税务系统是垂直管理部门，层级多，队伍大，战线长，行政管理的任务重，风险防控的任务也重。本报记者近日采访了国家税务总局财务管理司司长伍舫、集中采购中心主任王文钦和税务干部进修学院党委副书记、纪委书记朱诗柱，请他们谈谈如何推进内控机制建设，防控行政管理风险。
问：你们如何看待内部控制在本部门风险管理中的重要意义和作用的?
伍舫：意义非常重大。了解内部控制的人都知道，内部控制思想起源于古代社会的经济交往，而现代政府内部控制又起源于企业财务风险管理。因此，对税务系统的财务管理工作实施内部控制，是内部控制的应有之义。财务管理司承担着国税系统经费、资产和基本建设的管理责任，特别需要实施内部控制来防控风险、规范管理、提升质效和促进廉洁。
王文钦：政府采购法实施10余年来，政府支出尤其是大额支出必须实行政府采购的意识逐步深入人心。与此同时，政府采购也成为巡视、审计和各类监督检查工作的重点，必须建立一个规范采购行为、防范采购风险和保护采购干部的长效机制。我们认为，加强内控机制建设是一条有效途径。可以说，加强内控机制建设是分解政府采购权力、实现相互制约的需要;是减少人为操作空间、保护干部的需要;是规范采购行为、保障税收中心工作的需要，是防范政府采购工作风险和廉政风险的有力措施。
朱诗柱：税务干部进修学院是税务总局直属的干部教育培训机构、廉政教育示范基地。学院虽没有税收执法权，但作为独立事业单位，有干部选用、职称评聘、政府采购、基建工程和信息化建设等行政管理权，职能多，风险大;拥有教学组织实施权，日均在校近20个培训班、千名学员，从教学管理到学员管理、后勤保障，流程多，压力大。所以，我们对推进内控有强烈的内在需求、内生动力，构建“横向到边、纵向到底”的内控体系，可以确保学院各管理事项严格依法依规运行，使干部职工筑牢严格履职、拒腐防变的防线。
问：目前，你们为推进内控机制建设开展了哪些工作?取得了哪些成果? 伍舫：国税系统财务内部控制起步较早，发布了《财务管理内控机制建设指南》，初步搭建了内控框架，制定了涉及预算管理、会计核算、收支管理、集中收付、资产管理和基建等方面的制度规范，进一步夯实了内控机制建设的制度基础。近年来，按照王军局长和税务总局党组要求，我们建设了财务内控信息化平台，利用信息化手段将内控与财务工作紧密结合。去年底至今，按照税务总局深入推进内控机制建设的要求，我们相继制定了《税务系统财务管理风险内部控制制度(试行)》《国税系统财务管理规范(1.0版)》《财务内控信息化平台管理规范》等相关制度，不断完善内控制度和岗责体系，规范省、市、县三级财务内控工作流程，切实增强了国税系统财务风险的防控能力。
王文钦：采购工作是税务总局对外经济活动的重要组成部分，与财务管理工作一样，我们也较早开始内控建设：一是夯实制度基础。认真排查采购风险点，制定《税务系统政府采购风险内部控制制度(试行)》《国税系统政府采购工作规范》等一系列制度办法。二是落实防控措施。实行“采购中心—采购工作组—采购领导小组”三位一体的领导决策体制和工作运行机制，对采购项目实行分段式管理，实现编制招标文件与组织评标、采购人代表选派与采购组织处室、专家抽取人员与参加采购活动人员“三个分离”。三是强化过程管理。针对项目操作，我们注重全流程的管理和控制，尤其是对政府采购关键环节加大监管力度，确保采购程序规范。四是注重技术支撑。充分利用信息化等科技手段，不断加强税务软件的内控内生化。
朱诗柱：税务干部进修学院主要从以下四个方面推进内控工作：一是亮清单制权力。针对选人用人、基建采购、财物管理、资源分配、资金使用和学员管理等有一定管理支配权的事项，各部门制定《部门权力事项清单》，明确存在风险因素的事项及其流程制约、痕迹管理和关联人监督等组合式监督机制，使权力公开透明运行，减少违规失控风险。二是严制度堵漏洞。接受税务总局巡视和审计以来，学院修订了公务接待、外事、人事管理和财务管理等制度20多项，出台了党建工作责任和廉政建设责任落实检查考核办法以及党建、廉政和行政工作过错责任追究办法，扎紧扎牢制度笼子。三是细流程实管控。与制度相配套、以问题为导向，学院从微观层面制订了公务接待管理、外聘教师管理与课金发放、各类采购、廉政谈话提醒和纪委巡察等规范流程26项，明确职责和追责，构筑了新的“防火墙”。四是用科技管源头。我们选择风险相对高、自由裁量权大和运转频次多的部门权力事项，如接待审批、请假管理、党费收支、培训资源分配、课件采购、科研资助、资产管理和车辆管理等，在办公平台中嵌入“内控机制”模块，加强对关键节点的预警和管控，实现集成化、可视化和实时化防控。
问：财务司和集中采购中心先前开展的内部控制与税务总局现在推行的内部控制有什么区别和联系?
伍舫：我们理解，税务总局现在推行的是“大内控”，不仅包括税收执法工作，还包括行政管理工作。财务内控是单位内控的组成部分，是局部和整体的关系。
王文钦：也可以理解为“大体系中的小体系”。内部控制是一个宏大的行政管理体系，绝非一个制度或一个平台就可以实现。它是由一个个不同业务领域、不同机构层级内部控制“小系统”构成的“大系统”。先前，我们开展的内部控制也为目前税务总局全面推行的内部控制奠定了一定的工作基础。
问：在制定专项制度或配套指引过程中，你们是基于什么考虑来查找、梳理和评估风险点?主要是为了解决哪些问题?
伍舫：遵循财务管理工作的基本规律，我们按照业务种类分别排查风险。制定的专项制度包括预决算管理、会计管理、国库集中收付、国有资产管理和基本建设管理5个事项，根据不同事项涉及的不同工作环节，我们梳理出56个具体风险点和相应防控措施。上述风险事项和风险点是开展财务管理工作中出现的主要风险，目的是要防止经费使用人员违反相应法律、法规，导致财政资金、国有资产流失或铺张浪费，或财务管理人员徇私舞弊、滥用职权和弄虚作假等，造成财政资金、国有资产被截留、挪用、虚报和贪污等后果。
王文钦：梳理和评估风险，是建立内控体系的前提和关键。我们在梳理风险时，主要把握以下原则：一是按环节梳理。由于政府采购业务相对单一，我们按照工作环节的不同特点，分别梳理政府采购预算、需求、实施和合同等7个不同环节存在的风险。二是依法规排查。依据政府采购法律、法规和相关政策，将采购各个环节与法律的义务性条款和禁止性条款对照，明确采购全流程风险点，共确定风险点30个。三是多维度评估。针对排查的风险，从危害程度、发生频率和对税收工作的影响等多个维度评估风险，制定相应的应对措施。
朱诗柱：通过对工作事项盘点、职责梳理、流程优化、风险排查和措施细化，我们共确定了15类风险事项194个风险点和对应措施，形成了完备有效的风险防控网，形成了用制度管权、管人和管事的防范机制。
问：下一步，你们将采取哪些措施来落实制定的专项制度和指引?
伍舫：一是抓落实。要求税务总局下属国税系统各单位对照《税务系统财务管理风险内部控制制度(试行)》和《财务管理规范(1.0版)》，健全防控体系，针对财务管理的薄弱环节和关键领域，依托财务信息化平台，强化内部控制和实时监控，达到早预警、控过程和防风险的目标。二是促提高。坚持以问题为导向，针对巡视、审计和各类监督检查发现的问题，举一反三，完善岗责体系，进一步补充细化各项管理制度、业务流程和工作标准，切实增强防控风险的能力。三是强基础。以落实财务管理规范为抓手，夯实管理基础，通过广泛宣传，不断增强干部职工遵规守纪意识，切实做到知规行范，将各项制度规定内化于心，外化于行。
王文钦：一是制度内生化。目前我们正在修订税务总局机关和国税系统两大政府采购管理办法，我们将把内控制度和指引的要求融入这两个办法之中，实现政府采购业务工作与内控机制建设的有效衔接。二是软件内生化。目前我们正在整合总局机关几个政府采购信息化系统，我们将按照税务系统内控机制信息化升级版建设的要求，将内控制度明确的相关措施嵌入到软件之中，充分应用信息化系统，强化政府采购过程控制和监管。
朱诗柱：一是健全责任体系。建立一支覆盖所有部门的兼职纪检监察员队伍，负责内控运行的日常监督、台账月报，形成党委主抓、纪委监督、部门主责和兼职纪检员推动落实的内控责任体系。二是强化内控监督。制定《部门内控机制建设考评办法》，从内控环境、权责梳理、风险管理、流程控制、综合防控和防控效果6个方面确定若干指标，实行百分制量化考核，并将考核结果与部门绩效挂钩，让各部门既有压力，也有动力。
问：你们如何看待内部控制在本部门风险管理中的重要意义和作用的?
伍舫：意义非常重大。了解内部控制的人都知道，内部控制思想起源于古代社会的经济交往，而现代政府内部控制又起源于企业财务风险管理。因此，对税务系统的财务管理工作实施内部控制，是内部控制的应有之义。财务管理司承担着国税系统经费、资产和基本建设的管理责任，特别需要实施内部控制来防控风险、规范管理、提升质效和促进廉洁。
王文钦：政府采购法实施10余年来，政府支出尤其是大额支出必须实行政府采购的意识逐步深入人心。与此同时，政府采购也成为巡视、审计和各类监督检查工作的重点，必须建立一个规范采购行为、防范采购风险和保护采购干部的长效机制。我们认为，加强内控机制建设是一条有效途径。可以说，加强内控机制建设是分解政府采购权力、实现相互制约的需要;是减少人为操作空间、保护干部的需要;是规范采购行为、保障税收中心工作的需要，是防范政府采购工作风险和廉政风险的有力措施。
朱诗柱：税务干部进修学院是税务总局直属的干部教育培训机构、廉政教育示范基地。学院虽没有税收执法权，但作为独立事业单位，有干部选用、职称评聘、政府采购、基建工程和信息化建设等行政管理权，职能多，风险大;拥有教学组织实施权，日均在校近20个培训班、千名学员，从教学管理到学员管理、后勤保障，流程多，压力大。所以，我们对推进内控有强烈的内在需求、内生动力，构建“横向到边、纵向到底”的内控体系，可以确保学院各管理事项严格依法依规运行，使干部职工筑牢严格履职、拒腐防变的防线。
问：目前，你们为推进内控机制建设开展了哪些工作?取得了哪些成果? 伍舫：国税系统财务内部控制起步较早，发布了《财务管理内控机制建设指南》，初步搭建了内控框架，制定了涉及预算管理、会计核算、收支管理、集中收付、资产管理和基建等方面的制度规范，进一步夯实了内控机制建设的制度基础。近年来，按照王军局长和税务总局党组要求，我们建设了财务内控信息化平台，利用信息化手段将内控与财务工作紧密结合。去年底至今，按照税务总局深入推进内控机制建设的要求，我们相继制定了《税务系统财务管理风险内部控制制度(试行)》《国税系统财务管理规范(1.0版)》《财务内控信息化平台管理规范》等相关制度，不断完善内控制度和岗责体系，规范省、市、县三级财务内控工作流程，切实增强了国税系统财务风险的防控能力。
王文钦：采购工作是税务总局对外经济活动的重要组成部分，与财务管理工作一样，我们也较早开始内控建设：一是夯实制度基础。认真排查采购风险点，制定《税务系统政府采购风险内部控制制度(试行)》《国税系统政府采购工作规范》等一系列制度办法。二是落实防控措施。实行“采购中心—采购工作组—采购领导小组”三位一体的领导决策体制和工作运行机制，对采购项目实行分段式管理，实现编制招标文件与组织评标、采购人代表选派与采购组织处室、专家抽取人员与参加采购活动人员“三个分离”。三是强化过程管理。针对项目操作，我们注重全流程的管理和控制，尤其是对政府采购关键环节加大监管力度，确保采购程序规范。四是注重技术支撑。充分利用信息化等科技手段，不断加强税务软件的内控内生化。
朱诗柱：税务干部进修学院主要从以下四个方面推进内控工作：一是亮清单制权力。针对选人用人、基建采购、财物管理、资源分配、资金使用和学员管理等有一定管理支配权的事项，各部门制定《部门权力事项清单》，明确存在风险因素的事项及其流程制约、痕迹管理和关联人监督等组合式监督机制，使权力公开透明运行，减少违规失控风险。二是严制度堵漏洞。接受税务总局巡视和审计以来，学院修订了公务接待、外事、人事管理和财务管理等制度20多项，出台了党建工作责任和廉政建设责任落实检查考核办法以及党建、廉政和行政工作过错责任追究办法，扎紧扎牢制度笼子。三是细流程实管控。与制度相配套、以问题为导向，学院从微观层面制订了公务接待管理、外聘教师管理与课金发放、各类采购、廉政谈话提醒和纪委巡察等规范流程26项，明确职责和追责，构筑了新的“防火墙”。四是用科技管源头。我们选择风险相对高、自由裁量权大和运转频次多的部门权力事项，如接待审批、请假管理、党费收支、培训资源分配、课件采购、科研资助、资产管理和车辆管理等，在办公平台中嵌入“内控机制”模块，加强对关键节点的预警和管控，实现集成化、可视化和实时化防控。
问：财务司和集中采购中心先前开展的内部控制与税务总局现在推行的内部控制有什么区别和联系?
伍舫：我们理解，税务总局现在推行的是“大内控”，不仅包括税收执法工作，还包括行政管理工作。财务内控是单位内控的组成部分，是局部和整体的关系。
王文钦：也可以理解为“大体系中的小体系”。内部控制是一个宏大的行政管理体系，绝非一个制度或一个平台就可以实现。它是由一个个不同业务领域、不同机构层级内部控制“小系统”构成的“大系统”。先前，我们开展的内部控制也为目前税务总局全面推行的内部控制奠定了一定的工作基础。
问：在制定专项制度或配套指引过程中，你们是基于什么考虑来查找、梳理和评估风险点?主要是为了解决哪些问题?
伍舫：遵循财务管理工作的基本规律，我们按照业务种类分别排查风险。制定的专项制度包括预决算管理、会计管理、国库集中收付、国有资产管理和基本建设管理5个事项，根据不同事项涉及的不同工作环节，我们梳理出56个具体风险点和相应防控措施。上述风险事项和风险点是开展财务管理工作中出现的主要风险，目的是要防止经费使用人员违反相应法律、法规，导致财政资金、国有资产流失或铺张浪费，或财务管理人员徇私舞弊、滥用职权和弄虚作假等，造成财政资金、国有资产被截留、挪用、虚报和贪污等后果。
王文钦：梳理和评估风险，是建立内控体系的前提和关键。我们在梳理风险时，主要把握以下原则：一是按环节梳理。由于政府采购业务相对单一，我们按照工作环节的不同特点，分别梳理政府采购预算、需求、实施和合同等7个不同环节存在的风险。二是依法规排查。依据政府采购法律、法规和相关政策，将采购各个环节与法律的义务性条款和禁止性条款对照，明确采购全流程风险点，共确定风险点30个。三是多维度评估。针对排查的风险，从危害程度、发生频率和对税收工作的影响等多个维度评估风险，制定相应的应对措施。
朱诗柱：通过对工作事项盘点、职责梳理、流程优化、风险排查和措施细化，我们共确定了15类风险事项194个风险点和对应措施，形成了完备有效的风险防控网，形成了用制度管权、管人和管事的防范机制。
问：下一步，你们将采取哪些措施来落实制定的专项制度和指引?
伍舫：一是抓落实。要求税务总局下属国税系统各单位对照《税务系统财务管理风险内部控制制度(试行)》和《财务管理规范(1.0版)》，健全防控体系，针对财务管理的薄弱环节和关键领域，依托财务信息化平台，强化内部控制和实时监控，达到早预警、控过程和防风险的目标。二是促提高。坚持以问题为导向，针对巡视、审计和各类监督检查发现的问题，举一反三，完善岗责体系，进一步补充细化各项管理制度、业务流程和工作标准，切实增强防控风险的能力。三是强基础。以落实财务管理规范为抓手，夯实管理基础，通过广泛宣传，不断增强干部职工遵规守纪意识，切实做到知规行范，将各项制度规定内化于心，外化于行。
王文钦：一是制度内生化。目前我们正在修订税务总局机关和国税系统两大政府采购管理办法，我们将把内控制度和指引的要求融入这两个办法之中，实现政府采购业务工作与内控机制建设的有效衔接。二是软件内生化。目前我们正在整合总局机关几个政府采购信息化系统，我们将按照税务系统内控机制信息化升级版建设的要求，将内控制度明确的相关措施嵌入到软件之中，充分应用信息化系统，强化政府采购过程控制和监管。
朱诗柱：一是健全责任体系。建立一支覆盖所有部门的兼职纪检监察员队伍，负责内控运行的日常监督、台账月报，形成党委主抓、纪委监督、部门主责和兼职纪检员推动落实的内控责任体系。二是强化内控监督。制定《部门内控机制建设考评办法》，从内控环境、权责梳理、风险管理、流程控制、综合防控和防控效果6个方面确定若干指标，实行百分制量化考核，并将考核结果与部门绩效挂钩，让各部门既有压力，也有动力。
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