内部控制
创新内控机制的思考 应防止几种倾向
来源：中国税务报 添加日期：2017年03月16日
创新内控机制建设，应树立消防风险新理念，构建系统内控大格局，实现制约税务系统权力运行的全覆盖，让预防和控制风险成为每一名税务干部的自觉行动。
2016年以来，税务系统内控机制建设步伐加快，已逐渐驶入规范化轨道，初步形成内控制度体系，并将建成覆盖全国的信息平台。笔者对内控机制建设工作再梳理、再思考，尝试从认识和问题入手，探讨如何进一步转变工作思路。
内控的两个基本认识
内控机制建设要建什么?顾名思义，内控机制建设的出发点就是机制建设，研究对象是内控活动的运行机制。比如，完善业务制度、优化业务流程的风险预防机制，发现隐患并采取应对措施的风险控制机制等。当前深化内控机制建设，应把主要精力放在建立健全各项机制上，在内控机制的顺畅运行中实现内控目标，并要保障内控机制随情况变化而及时调整。
税务系统内控要控什么?当前比较流行的内控风险分类包括政策制定风险、税收执法风险、行政管理风险和廉政风险等。除此之外，是否还有需要防御的方面?回答是肯定的。税务工作可以概括为“干好税务、带好队伍”。内控作为内部管理手段之一，涉及税务人的各类风险就是其防御对象。笔者认为，导致税务人员违法、违纪、违规、被问责，税务机关国有资产遭受较大损失，以及税务机关形象遭受破坏的各种可能性，都属于内控的防御对象，需要实施内控进行防御，为“带好队伍”保驾护航。
应防止的几种倾向
内控制度碎片化。税务系统内控制度体系包括基本制度、专项制度、操作规程和管理制度4类，其中基本制度由税务总局制定，专项制度由税务总局及各省税务机关制定，其他两类制度由各级税务机关制定。各级税务机关通过建立健全内控制度来规范内控活动，细化操作流程，针对风险采取差异化的应对措施。但与此同时，可能出现不同地区对相同业务风险所采取的防控措施不一致，不同部门对同一类权力事项的制约控制方法不一致，各单位、各部门的内控工作难以统一进行考核评价等问题。考虑到各地区之间税收业务，特别是国税机关业务的差异不大，各业务部门的风险也大多具有共性，应当保持内控制度的相对统一，防止碎片化的倾向。
内控活动与业务工作脱节。内控活动，简单来说就是识别风险并采取措施加以应对。实际工作中，有关部门通过定期梳理业务而识别的风险只是一部分，还有许多风险是基层人员在操作中发现的。因此，要将内控活动融入业务工作，让每一名税务干部都成为发现风险的探针，让每一处风险都能够在信息传递机制作用下被快速汇集、上报和处理。要将预防和控制风险融入业务工作，成为每一名税务干部的自觉行动。避免内控成为少数人的工作而被专业化、程式化。
片面理解信息化的作用。“制度+科技”是税务系统内控机制建设的主要路径。其中，制度，包括内控制度和业务制度起主要作用，科技是保障手段。近年来，内控信息化建设俨然成为内控机制建设的代称，一些单位紧紧盯住信息化手段，把主要精力放在开发防控软件、设置防控指标，而忽视从源头防御风险，对此应引起重视。风险应对首先要完善制度，优化流程，在此基础上，用好信息化手段，双管齐下，提高防御风险的水平。
创新内控机制建设工作思路
树立消防风险新理念。引导各单位、各部门从注重预防风险、控制风险，向注重消除风险、降低风险转变，善治未病，祛病强身，避免带病运行。通过完善业务制度、优化业务流程和实施内控内生化，努力铲除风险产生的根源。
构建系统内控大格局。目前，税务系统内控活动多在各单位内部组织开展。由于垂直管理，税务系统的各层级均受到上级的制约和影响，一些风险源头也在上级。因此，需要改变现有内控工作格局，从局部内控向系统内控转变。要打通壁垒，促进各层级、各部门纵向联动、横向协作，形成基层主控、中层主防、高层主消的风险应对机制，构建起全国税务系统合力推进内控机制建设的大内控格局。
制约权力运行全覆盖。税务系统的权力可以概括为执法权、管理权、决策权和监督权。执法权主要由基层人员行使，决策权主要集中在中高层的领导人员。随着内控机制建设的深入，应当从制约基层单位税收执法业务、行政管理业务的权力运行，拓展到对各层级，特别是中高层领导人员的决策活动，以及对各专职监督部门的监督活动加以制约，实现制约税务系统权力运行的全覆盖。
加快内控管理现代化。对内控工作管理，要从目前的主要依靠汇报、主观判断的传统方式，向依托网络化、信息化的科技手段转变。以信息论、系统论和控制论等理论为指导，构建税务系统内部控制的信息平台，为内控主责部门提供内控活动的工作空间，为内控管理部门提供管理手段，实现内控活动和内控管理信息化，形成统一完善的全国税务系统内控信息化体系。
(作者单位：国家税务总局督察内审司)
2016年以来，税务系统内控机制建设步伐加快，已逐渐驶入规范化轨道，初步形成内控制度体系，并将建成覆盖全国的信息平台。笔者对内控机制建设工作再梳理、再思考，尝试从认识和问题入手，探讨如何进一步转变工作思路。
内控的两个基本认识
内控机制建设要建什么?顾名思义，内控机制建设的出发点就是机制建设，研究对象是内控活动的运行机制。比如，完善业务制度、优化业务流程的风险预防机制，发现隐患并采取应对措施的风险控制机制等。当前深化内控机制建设，应把主要精力放在建立健全各项机制上，在内控机制的顺畅运行中实现内控目标，并要保障内控机制随情况变化而及时调整。
税务系统内控要控什么?当前比较流行的内控风险分类包括政策制定风险、税收执法风险、行政管理风险和廉政风险等。除此之外，是否还有需要防御的方面?回答是肯定的。税务工作可以概括为“干好税务、带好队伍”。内控作为内部管理手段之一，涉及税务人的各类风险就是其防御对象。笔者认为，导致税务人员违法、违纪、违规、被问责，税务机关国有资产遭受较大损失，以及税务机关形象遭受破坏的各种可能性，都属于内控的防御对象，需要实施内控进行防御，为“带好队伍”保驾护航。
应防止的几种倾向
内控制度碎片化。税务系统内控制度体系包括基本制度、专项制度、操作规程和管理制度4类，其中基本制度由税务总局制定，专项制度由税务总局及各省税务机关制定，其他两类制度由各级税务机关制定。各级税务机关通过建立健全内控制度来规范内控活动，细化操作流程，针对风险采取差异化的应对措施。但与此同时，可能出现不同地区对相同业务风险所采取的防控措施不一致，不同部门对同一类权力事项的制约控制方法不一致，各单位、各部门的内控工作难以统一进行考核评价等问题。考虑到各地区之间税收业务，特别是国税机关业务的差异不大，各业务部门的风险也大多具有共性，应当保持内控制度的相对统一，防止碎片化的倾向。
内控活动与业务工作脱节。内控活动，简单来说就是识别风险并采取措施加以应对。实际工作中，有关部门通过定期梳理业务而识别的风险只是一部分，还有许多风险是基层人员在操作中发现的。因此，要将内控活动融入业务工作，让每一名税务干部都成为发现风险的探针，让每一处风险都能够在信息传递机制作用下被快速汇集、上报和处理。要将预防和控制风险融入业务工作，成为每一名税务干部的自觉行动。避免内控成为少数人的工作而被专业化、程式化。
片面理解信息化的作用。“制度+科技”是税务系统内控机制建设的主要路径。其中，制度，包括内控制度和业务制度起主要作用，科技是保障手段。近年来，内控信息化建设俨然成为内控机制建设的代称，一些单位紧紧盯住信息化手段，把主要精力放在开发防控软件、设置防控指标，而忽视从源头防御风险，对此应引起重视。风险应对首先要完善制度，优化流程，在此基础上，用好信息化手段，双管齐下，提高防御风险的水平。
创新内控机制建设工作思路
树立消防风险新理念。引导各单位、各部门从注重预防风险、控制风险，向注重消除风险、降低风险转变，善治未病，祛病强身，避免带病运行。通过完善业务制度、优化业务流程和实施内控内生化，努力铲除风险产生的根源。
构建系统内控大格局。目前，税务系统内控活动多在各单位内部组织开展。由于垂直管理，税务系统的各层级均受到上级的制约和影响，一些风险源头也在上级。因此，需要改变现有内控工作格局，从局部内控向系统内控转变。要打通壁垒，促进各层级、各部门纵向联动、横向协作，形成基层主控、中层主防、高层主消的风险应对机制，构建起全国税务系统合力推进内控机制建设的大内控格局。
制约权力运行全覆盖。税务系统的权力可以概括为执法权、管理权、决策权和监督权。执法权主要由基层人员行使，决策权主要集中在中高层的领导人员。随着内控机制建设的深入，应当从制约基层单位税收执法业务、行政管理业务的权力运行，拓展到对各层级，特别是中高层领导人员的决策活动，以及对各专职监督部门的监督活动加以制约，实现制约税务系统权力运行的全覆盖。
加快内控管理现代化。对内控工作管理，要从目前的主要依靠汇报、主观判断的传统方式，向依托网络化、信息化的科技手段转变。以信息论、系统论和控制论等理论为指导，构建税务系统内部控制的信息平台，为内控主责部门提供内控活动的工作空间，为内控管理部门提供管理手段，实现内控活动和内控管理信息化，形成统一完善的全国税务系统内控信息化体系。
(作者单位：国家税务总局督察内审司)
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