内部控制
行政事业单位内控报告将逐渐升级
来源：财会信报 添加日期：2017年02月28日
为全面推进行政事业单位加强内部控制建设，根据《财政部关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见(以下简称《指导意见》)》和《行政事业单位内部控制规范(试行)(以下简称《规范》)》的有关要求，财政部制定、发布了《行政事业单位内部控制报告管理制度(试行)》(以下简称《管理制度》)和《关于开展2016年度行政事业单位内部控制报告编报工作的通知》(以下简称《通知》)，财政部会计司有关负责人就此回答了记者提问。
《管理制度》和《通知》制定和发布的背景是怎样的?《管理制度》的主要内容是什么?它们的制定和发布有什么意义和影响?2016年度行政事业单位内部控制报告编报工作的难度怎样?对此，《财会信报》记者对相关材料进行了梳理并采访了业界专家。
经多次调研完善《管理制度》和《通知》终发布
自财政部发布《规范》和《指导意见》以来，各行政事业单位积极开展内部控制建设。2016年初，财政部会计司组织有关专家成立了“行政事业单位内部控制报告体系研究”课题组，启动了《管理制度》的研究制定工作。2016年上半年，该课题组多次召开研讨会，初步明确了行政事业单位内部控制报告的目的、总体要求、报告机制及形式等内容。在调研阶段，财政部通过向各地区、各部门发函，全面了解和掌握了行政事业单位内部控制建设的进展情况、有关经验做法、取得的阶段性成效以及工作意见和建议等，为研究制定《管理制度》和开展年度内部控制报告编报工作奠定了实践基础。2016年6月，财政部印发了《关于开展行政事业单位内部控制基础性评价工作的通知》，对各级各类行政事业单位内部控制基础情况进行“摸底”测试，帮助各行政事业单位查找内部控制基础的不足之处和薄弱环节，通过“以评促建”的方式，推动各行政事业单位有效开展内部控制建立的实施工作，为年度内部控制报告编报工作积累了实践经验。
2016年下半年，财政部课题组组织召开了一系列专家研讨会，针对《管理制度》以及行政事业单位如何开展内部控制报告编报工作进行了多次研讨，重点对行政事业单位内部控制报告的格式和内容及模板进行了讨论和完善。在课题报告、调研测试和深入研讨的基础上，2016年12月，财政部会计司起草了《管理制度》和《通知》的征求意见稿，并向国家发改委、国务院国资委、国土资源部、环保部、交通运输部、商务部、审计署等部门征求了意见，同时向财政部内10多个司局征求了意见。反馈意见总体上对《管理制度》和《通知》表示赞同，有关各方也针对征求意见稿中的具体内容提出了一些具体意见和建议。2017年1月，在充分吸收和借鉴有关方面的意见和建议的基础上，财政部会计司对《管理制度》和《通知》相关条款和内容进行了修改和完善，最终形成了《管理制度》和《通知》并正式发布。
《管理制度》和《通知》为内控报告编报工作提供依据
《管理制度》成为行政事业单位开展2016年度内部控制报告编报工作的依据。《管理制度》共八章，二十九条。第一章为总则，主要包括《管理制度》制定的目的和依据、适用范围、内部控制报告的定义、内部控制报告编制的原则、内部控制报告的责任主体、内部控制报告编报工作的开展方式等内容。第二章为内部控制报告编报工作的组织，主要明确了财政部、地方各级财政部门及各行政主管部门在分别组织实施全国、本地区、本部门单位内部控制报告编报工作过程中的责任及主要职责。第三章为行政事业单位内部控制报告的编制和报送，主要包括各行政事业单位编制内部控制报告的工作要求、依据、审批过程及报送要求等内容。第四章为部门行政事业单位内部控制报告的编制和报送，主要规定各行政主管部门汇总本部门所属单位内部控制报告的工作要求、依据，以及报送本部门内部控制报告的要求等内容。第五章为地区行政事业单位内部控制报告的编制和报送，主要规定地方各级财政部门汇总本地区部门内部控制报告和下级财政部门内部控制报告的工作要求、依据，以及报送本地区内部控制报告的要求和内容。第六章为行政事业单位内部控制报告的使用，主要是对各地区、各部门、各行政事业单位在内部控制报告的分析及分析结果使用方面作出规定。第七章是行政事业单位内部控制报告的监督检查，主要包括行政事业单位内部控制报告监督检查的总体要求、工作原则、工作方式、考核的落实、对违反规定的单位进行责任追究和处罚处分等内容。第八章为附则部分，主要明确了各地区、各部门可依据《管理制度》制定具体实施细则，以及《管理制度》的生效日期等内容。
《通知》对2016年度行政事业单位内部控制报告编报工作进行指导，要求各地区、各部门、各行政事业单位启动2016年度内部控制报告编报工作，明确了编报工作的任务和时限要求(详细内容参见本报上期A3)。《通知》还附发了《2016年度行政事业单位内部控制报告》(以下简称《报告》)。
对于《报告》内容，内部控制研究专家高立法在接受《财会信报》记者采访时表示，除了行政事业单位领导在内控体系建设中发挥的作用以外，主要有三大部分值得关注，一是在预算业务管理、收支业务管理、政府采购业务管理、资产管理、建设项目管理、合同管理六项经济和业务活动方面，考查在去年基础上，2016年度又进行了多少。总体上比去年要求得更具体、更实际，更有效地推进了行政事业单位的内部控制沿正确方向发展。二是关于权力运行机制方面的执行情况，《报告》提到分事行权、分岗设权、分级授权、关键岗位轮岗、专项审计五个方面，这五个方面也是当前行政事业单位内控建设存在的薄弱环节，也是内控建设的重点。三是针对以上两个内容，《报告》关注了六项内部控制管理制度的建立情况，内容涉及内部控制制度的相关制度、制定的政策依据和主要管控的风险点。这三大部分是针对目前行政事业单位内部控制工作的重点和薄弱环节提出的，抓住了当前行政事业单位内部控制建设的热点和发展方向。
内部控制报告将逐渐升级
对于《管理制度》的出台，高立法表示，在2016年财政部开展行政事业单位内部控制基础性评价工作之后，各行政事业单位没有继续推进，《管理制度》的出台，可以有效地推进行政事业单位内部控制工作深入开展。《管理制度》要求行政事业单位在编制财务报告的同时编制内部控制报告，明确了编制内部控制报告的依据、形式和原则。
《报告》便于行政事业单位进行操作。对此，高立法表示，《报告》发布后，一些行政事业单位按照《报告》要求进行了填写，总体反馈《报告》填写的难度不大，只是《报告》最后的文字说明部分难度稍大。2016年的基础评价工作为2016年度的内部控制报告工作打下了基础，只要此前认真进行“摸底”调查，按文件要求认真填写表格，《报告》填写工作就能顺利完成。
高立法表示，《管理制度》和《报告》的制定和发布有积极的意义和影响，但是《管理制度》和《报告》仍然存在缺陷。2015年，财政部发布的《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》要求行政事业单位建立健全内部控制的监督检查和自我评价制度，通过日常监督和专项监督，检查内部控制实施过程中存在的突出问题、管理漏洞和薄弱环节，进一步改进和加强内部控制;通过自我评价，评估内部控制的全面性、重要性、制衡性、适应性和有效性，进一步改进和完善内部控制。然而，这些内容在《管理制度》和《报告》中没有体现，行政事业单位内部控制存在的问题并没有获得关注。
当前发布的《管理制度》还只是试行，仍会不断完善，高立法表示，《管理制度》只是提到了编报原则、编报方法、编报时间等，但对于内部控制报告的具体内容，包括行政事业单位可能存在的问题等，却没有明确规定，应逐步丰富和完善。
《报告》是在《管理制度》指导下制定的第一份《报告》，高立法认为，目前，行政事业单位内部控制工作只是初步开展，不像企业和上市公司的内部控制建设那样已有统一的标准，它只是针对当前存在的一系列问题提出的，只是一个暂时性的文件。它会随着形势的发展和内部控制体系的不断完善，针对不同时间、不同对象的具体状况逐步升级。
2016年度行政事业单位内部控制报告的编报工作是一项创新，也是一个挑战。对于《管理制度》和《通知》的实施，财政部要求，各地区、各部门、各单位要加强组织领导，健全工作机制，强化协调配合，加大保障力度，加强内部控制人才队伍建设，积极做好内部控制报告编报、审核、分析和使用等工作;还要坚持问题导向，强化对内部控制重点、难点问题的分析及评价结果的应用。同时，财政部要求各地区、各单位、各部门加强对本地区(部门)所属单位内部控制报告工作的监督检查，每年应抽取一定比例的内部控制报告，对报告内容的真实性、完整性和规范性进行检查，推动所属单位做好内部控制问题整改，逐步完善单位内部控制建设工作。
《管理制度》和《通知》制定和发布的背景是怎样的?《管理制度》的主要内容是什么?它们的制定和发布有什么意义和影响?2016年度行政事业单位内部控制报告编报工作的难度怎样?对此，《财会信报》记者对相关材料进行了梳理并采访了业界专家。
经多次调研完善《管理制度》和《通知》终发布
自财政部发布《规范》和《指导意见》以来，各行政事业单位积极开展内部控制建设。2016年初，财政部会计司组织有关专家成立了“行政事业单位内部控制报告体系研究”课题组，启动了《管理制度》的研究制定工作。2016年上半年，该课题组多次召开研讨会，初步明确了行政事业单位内部控制报告的目的、总体要求、报告机制及形式等内容。在调研阶段，财政部通过向各地区、各部门发函，全面了解和掌握了行政事业单位内部控制建设的进展情况、有关经验做法、取得的阶段性成效以及工作意见和建议等，为研究制定《管理制度》和开展年度内部控制报告编报工作奠定了实践基础。2016年6月，财政部印发了《关于开展行政事业单位内部控制基础性评价工作的通知》，对各级各类行政事业单位内部控制基础情况进行“摸底”测试，帮助各行政事业单位查找内部控制基础的不足之处和薄弱环节，通过“以评促建”的方式，推动各行政事业单位有效开展内部控制建立的实施工作，为年度内部控制报告编报工作积累了实践经验。
2016年下半年，财政部课题组组织召开了一系列专家研讨会，针对《管理制度》以及行政事业单位如何开展内部控制报告编报工作进行了多次研讨，重点对行政事业单位内部控制报告的格式和内容及模板进行了讨论和完善。在课题报告、调研测试和深入研讨的基础上，2016年12月，财政部会计司起草了《管理制度》和《通知》的征求意见稿，并向国家发改委、国务院国资委、国土资源部、环保部、交通运输部、商务部、审计署等部门征求了意见，同时向财政部内10多个司局征求了意见。反馈意见总体上对《管理制度》和《通知》表示赞同，有关各方也针对征求意见稿中的具体内容提出了一些具体意见和建议。2017年1月，在充分吸收和借鉴有关方面的意见和建议的基础上，财政部会计司对《管理制度》和《通知》相关条款和内容进行了修改和完善，最终形成了《管理制度》和《通知》并正式发布。
《管理制度》和《通知》为内控报告编报工作提供依据
《管理制度》成为行政事业单位开展2016年度内部控制报告编报工作的依据。《管理制度》共八章，二十九条。第一章为总则，主要包括《管理制度》制定的目的和依据、适用范围、内部控制报告的定义、内部控制报告编制的原则、内部控制报告的责任主体、内部控制报告编报工作的开展方式等内容。第二章为内部控制报告编报工作的组织，主要明确了财政部、地方各级财政部门及各行政主管部门在分别组织实施全国、本地区、本部门单位内部控制报告编报工作过程中的责任及主要职责。第三章为行政事业单位内部控制报告的编制和报送，主要包括各行政事业单位编制内部控制报告的工作要求、依据、审批过程及报送要求等内容。第四章为部门行政事业单位内部控制报告的编制和报送，主要规定各行政主管部门汇总本部门所属单位内部控制报告的工作要求、依据，以及报送本部门内部控制报告的要求等内容。第五章为地区行政事业单位内部控制报告的编制和报送，主要规定地方各级财政部门汇总本地区部门内部控制报告和下级财政部门内部控制报告的工作要求、依据，以及报送本地区内部控制报告的要求和内容。第六章为行政事业单位内部控制报告的使用，主要是对各地区、各部门、各行政事业单位在内部控制报告的分析及分析结果使用方面作出规定。第七章是行政事业单位内部控制报告的监督检查，主要包括行政事业单位内部控制报告监督检查的总体要求、工作原则、工作方式、考核的落实、对违反规定的单位进行责任追究和处罚处分等内容。第八章为附则部分，主要明确了各地区、各部门可依据《管理制度》制定具体实施细则，以及《管理制度》的生效日期等内容。
《通知》对2016年度行政事业单位内部控制报告编报工作进行指导，要求各地区、各部门、各行政事业单位启动2016年度内部控制报告编报工作，明确了编报工作的任务和时限要求(详细内容参见本报上期A3)。《通知》还附发了《2016年度行政事业单位内部控制报告》(以下简称《报告》)。
对于《报告》内容，内部控制研究专家高立法在接受《财会信报》记者采访时表示，除了行政事业单位领导在内控体系建设中发挥的作用以外，主要有三大部分值得关注，一是在预算业务管理、收支业务管理、政府采购业务管理、资产管理、建设项目管理、合同管理六项经济和业务活动方面，考查在去年基础上，2016年度又进行了多少。总体上比去年要求得更具体、更实际，更有效地推进了行政事业单位的内部控制沿正确方向发展。二是关于权力运行机制方面的执行情况，《报告》提到分事行权、分岗设权、分级授权、关键岗位轮岗、专项审计五个方面，这五个方面也是当前行政事业单位内控建设存在的薄弱环节，也是内控建设的重点。三是针对以上两个内容，《报告》关注了六项内部控制管理制度的建立情况，内容涉及内部控制制度的相关制度、制定的政策依据和主要管控的风险点。这三大部分是针对目前行政事业单位内部控制工作的重点和薄弱环节提出的，抓住了当前行政事业单位内部控制建设的热点和发展方向。
内部控制报告将逐渐升级
对于《管理制度》的出台，高立法表示，在2016年财政部开展行政事业单位内部控制基础性评价工作之后，各行政事业单位没有继续推进，《管理制度》的出台，可以有效地推进行政事业单位内部控制工作深入开展。《管理制度》要求行政事业单位在编制财务报告的同时编制内部控制报告，明确了编制内部控制报告的依据、形式和原则。
《报告》便于行政事业单位进行操作。对此，高立法表示，《报告》发布后，一些行政事业单位按照《报告》要求进行了填写，总体反馈《报告》填写的难度不大，只是《报告》最后的文字说明部分难度稍大。2016年的基础评价工作为2016年度的内部控制报告工作打下了基础，只要此前认真进行“摸底”调查，按文件要求认真填写表格，《报告》填写工作就能顺利完成。
高立法表示，《管理制度》和《报告》的制定和发布有积极的意义和影响，但是《管理制度》和《报告》仍然存在缺陷。2015年，财政部发布的《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》要求行政事业单位建立健全内部控制的监督检查和自我评价制度，通过日常监督和专项监督，检查内部控制实施过程中存在的突出问题、管理漏洞和薄弱环节，进一步改进和加强内部控制;通过自我评价，评估内部控制的全面性、重要性、制衡性、适应性和有效性，进一步改进和完善内部控制。然而，这些内容在《管理制度》和《报告》中没有体现，行政事业单位内部控制存在的问题并没有获得关注。
当前发布的《管理制度》还只是试行，仍会不断完善，高立法表示，《管理制度》只是提到了编报原则、编报方法、编报时间等，但对于内部控制报告的具体内容，包括行政事业单位可能存在的问题等，却没有明确规定，应逐步丰富和完善。
《报告》是在《管理制度》指导下制定的第一份《报告》，高立法认为，目前，行政事业单位内部控制工作只是初步开展，不像企业和上市公司的内部控制建设那样已有统一的标准，它只是针对当前存在的一系列问题提出的，只是一个暂时性的文件。它会随着形势的发展和内部控制体系的不断完善，针对不同时间、不同对象的具体状况逐步升级。
2016年度行政事业单位内部控制报告的编报工作是一项创新，也是一个挑战。对于《管理制度》和《通知》的实施，财政部要求，各地区、各部门、各单位要加强组织领导，健全工作机制，强化协调配合，加大保障力度，加强内部控制人才队伍建设，积极做好内部控制报告编报、审核、分析和使用等工作;还要坚持问题导向，强化对内部控制重点、难点问题的分析及评价结果的应用。同时，财政部要求各地区、各单位、各部门加强对本地区(部门)所属单位内部控制报告工作的监督检查，每年应抽取一定比例的内部控制报告，对报告内容的真实性、完整性和规范性进行检查，推动所属单位做好内部控制问题整改，逐步完善单位内部控制建设工作。
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