风险管理
重拳整治地方债风险： 地方政府举债生态链承高压
来源：21世纪经济报道 添加日期：2018年01月22日
有机构地方负责人对记者表示，回过头来看，2014年全国统计债务进行债务置换的时候，那些如实上报了当地债务的地区现在压力比较小，中央基本都给了额度进行置换，但是很多地方上报的时候其实隐瞒了不少债务，现在又赶上严打乱融资，这些地方的压力很大。
年底时节往往是多事之秋，地方政府“自曝家丑”，风险事件频出，这些零星事件的背后，是地方政府债务风险暗潮涌动。2017年是金融强监管大年，防范系统性金融风险的重要性怎么强调都不为过，地方债务风险正是重要风险点之一。
财政部近日首次公布了2017年全年地方债余额16.5万亿，审计署在年底的一份报告中表示“我国地方政府债务风险总体可控，个别地方政府违法违规或变相举债，风险不容忽视”。多位地方财政专家对21世纪经济报道记者表示，我国地方政府债务的一个重大风险是隐性债务过高。
“虽无法估计隐性债务的量有多少，但是从不少地方发生的风险事件里还是能看出来压力很大的，类似前几天云南国资逾期的事其实不少，只是这件被曝出来才引起关注。”一位承接政府项目的机构地方负责人对记者表示。
当市场普遍感知到的时候，风险其实已经酝酿多时，监管者则更是早已知晓，早在2010年以后，就开始陆陆续续出台针对防范和化解地方政府债务风险的文件，其间受累经济下行压力也历经曲折反复。而2016年10月以来的这一波重拳，从出文节奏到惩罚力度，从多部门联合整治到约束政府、限制机构、问责官员多角度出手，对整个地方政府举债生态链条形成一股高压。
隐瞒债务地方压力大风险事件趋频繁
按目前市场通行的理解，地方政府的债务主要由地方政府债和城投债构成，前者的发行主体是地方政府，后者的发行主体是隶属于地方政府的投融资平台。从一级发行市场来看，2017年全年地方政府债和城投债同比2016年均有较大幅度的下滑。
据Choice金融终端显示，去年全年地方政府债发行量为4.36万亿元，同比2016年的6.46万亿下滑33%。另外，中债口径的城投债去年全年发行1.93万亿，同比减少23%，同时总偿还量环比增33%，由此去年城投债的净融资额自2016年的1.44万亿下降68%至0.52万亿。
上述机构地方负责人对记者表示，回过头来看，2014年全国统计债务进行债务置换的时候，那些如实上报了当地债务的地区现在压力比较小，中央基本都给了额度进行置换，但是很多地方上报的时候其实隐瞒了不少债务，现在又赶上严打乱融资，这些地方的压力很大。
“像云南、贵州等西部一些偏远的地区现在融资的成本都到了11%-12%左右，一些特殊的项目甚至还有15%的，债务压力可想而知。”有机构人士对记者表示。
债务置换是中央政府推出的解决地方政府债务问题的另一个重要手段，其意图是以低成本的地方政府债去置换高成本的非标、贷款和城投债等。不过，对于债务置换对缓解地方政府债务压力的效果，一位信托机构人士用“杯水车薪”一词对记者进行形容。
另一方面，风险事件似乎比较频繁地出现。一位金融机构投行人士对记者透露，现在行业内知道的融资平台逾期行为可以说不少，其所在机构承做的东北某市平台项目就曾逾期一年。“这些是资本市场的项目，出了问题容易公开，其实银行有更多问题项目。”
中央早已在加强对地方政府债务的管理，2014年《国务院关于加强地方政府债务性债务管理的意见》(国发43号文)和2015年1月1日实施的新的《预算法》是个分水岭，也是目前地方政府举债的纲领性文件。43号文剥离了融资平台公司的政府融资职能，这一职能逐步被规范的地方政府债券所代替。随后，针对融资平台的限制越来越严格。
最近一轮规范整治行为始自2016年10月，之后财政部陆续出台多项文件，从文件脉络上，业内将中央对地方政府举债的监管思路概括为“开正门、堵偏门”或“修明道、堵暗舱”。具体而言，一手强调融资平台与政府划清界限，同时严打违规举债行为，如财预50号文、87号文以及一系列针对违规举债行为的惩罚公告等;另一手则在细化债务限额管理，拓宽地方政府债融资渠道，如89号文、62号文、97号文等鼓励发行专项债，试点土储债、公路债等品种。
监管限制的对象是地方政府和金融机构，受到直接冲击的是地方融资平台，地方融资平台是地方政府预算外最主要的融资渠道，同时也被视为地方政府违法违规举债行为的“温床”，中央政府自2010年以来就一直在出文对此予以规范，规定金融机构为平台融资不得要求政府出具担保函等形式的担保，规定地方政府不得以土地储备为名义为非土地储备项目举债，不得以地方政府债以外的任何方式举借土地储备债、严禁将金融机构以及非金融类公司的融资行为纳入政府购买服务等。
联讯证券董事总经理、首席宏观研究员李奇霖对记者表示，现在看来，2015年以后发行的地方政府债务都有风险，“可以两个维度来看，一个是财力比较弱、对举债依赖比较大的地区，比如内蒙古、山西、云南和贵州等，另一个是当地融资平台特别多的地区，比如江苏，叠加符合这两点的地区风险更大。”
规范地方政府举债路漫漫
“我这么多年做下来的感受是，中央对地方乱举债的行为心知肚明，所以一直在出各种文件很有针对性地在堵，每出一条限制，地方就会想办法绕过去，然后创新出一种新的方式，比如这些年不断出现的隐性担保、明股实债的PPP项目和产业基金、伪政府购买服务等，以后肯定还会有其他的。”上述信托机构人士对记者表示。
这一现象也体现在统计数据中。比如，2010年，国务院发文明确要求只承担公益性项目融资任务且主要依靠财政性资金偿还债务的融资平台公司今后不得再承担融资任务。但2013年12月30日公布的《全国政府性债务审计结果》显示，该规定出台后，仍有533家只承担公益性项目融资任务而且主要依靠财政性资金偿还债务的融资平台公司存在继续融资的行为。
另外，2014年的43号文明确剥离了融资平台公司的政府性融资职能。Wind口径的城投债新发行额，2014年为19175亿元，2015年小幅回落，降到了18064亿元，2016年又重新上升到了24761亿元，相比2015年增加了37.1%。
银监会针对地方融资平台采取“名单制”监管，即针对名单内的平台企业予以规范，按季度动态更新名单。自监管限制平台融资后，大量融资平台谋求退出该名单。2017年银监会公布的最新名单数据显示，去年共有136家平台从名单中退出，是最近4年来退出数量最多的。
“最开始名单的本意是认可这些平台的融资资格，对具体的业务操作进行规范，但是后来由于对平台限制太多，名单制变成了‘鸡肋’，留在名单内受到约束太大，很多融资没法做，其实退出去就是为了绕过这些监管条件，说到底就是为了更便利的融资。”一位地方政府引导基金人士对记者如此表示。
一位撮合地方政府项目方和金融机构资金方的中介人士对记者透露，每一次文件下发限制一些行为之后，其实都是地方政府、金融机构还有中介等所有参与方大家一起来想办法如何把项目报表做得符合审批规定，但是项目、资金用途实质上都没有变化。“比如刚出的新规，信托委贷被限制了，我们一个客户的项目按原计划没法做了，我们现在的想法打算做成应收账款买入返售的方式。”
一位接近财政部门的财政专家对记者表示，无论从债务压力还是政绩考核的角度，地方政府都有融资的动力。现有体制下监管上的症结在于，从级别上来说，财政部门没有办法有效地约束地方政府的行为，以后多部门加强沟通协调，联合监管将是个重要方向。
年底时节往往是多事之秋，地方政府“自曝家丑”，风险事件频出，这些零星事件的背后，是地方政府债务风险暗潮涌动。2017年是金融强监管大年，防范系统性金融风险的重要性怎么强调都不为过，地方债务风险正是重要风险点之一。
财政部近日首次公布了2017年全年地方债余额16.5万亿，审计署在年底的一份报告中表示“我国地方政府债务风险总体可控，个别地方政府违法违规或变相举债，风险不容忽视”。多位地方财政专家对21世纪经济报道记者表示，我国地方政府债务的一个重大风险是隐性债务过高。
“虽无法估计隐性债务的量有多少，但是从不少地方发生的风险事件里还是能看出来压力很大的，类似前几天云南国资逾期的事其实不少，只是这件被曝出来才引起关注。”一位承接政府项目的机构地方负责人对记者表示。
当市场普遍感知到的时候，风险其实已经酝酿多时，监管者则更是早已知晓，早在2010年以后，就开始陆陆续续出台针对防范和化解地方政府债务风险的文件，其间受累经济下行压力也历经曲折反复。而2016年10月以来的这一波重拳，从出文节奏到惩罚力度，从多部门联合整治到约束政府、限制机构、问责官员多角度出手，对整个地方政府举债生态链条形成一股高压。
隐瞒债务地方压力大风险事件趋频繁
按目前市场通行的理解，地方政府的债务主要由地方政府债和城投债构成，前者的发行主体是地方政府，后者的发行主体是隶属于地方政府的投融资平台。从一级发行市场来看，2017年全年地方政府债和城投债同比2016年均有较大幅度的下滑。
据Choice金融终端显示，去年全年地方政府债发行量为4.36万亿元，同比2016年的6.46万亿下滑33%。另外，中债口径的城投债去年全年发行1.93万亿，同比减少23%，同时总偿还量环比增33%，由此去年城投债的净融资额自2016年的1.44万亿下降68%至0.52万亿。
上述机构地方负责人对记者表示，回过头来看，2014年全国统计债务进行债务置换的时候，那些如实上报了当地债务的地区现在压力比较小，中央基本都给了额度进行置换，但是很多地方上报的时候其实隐瞒了不少债务，现在又赶上严打乱融资，这些地方的压力很大。
“像云南、贵州等西部一些偏远的地区现在融资的成本都到了11%-12%左右，一些特殊的项目甚至还有15%的，债务压力可想而知。”有机构人士对记者表示。
债务置换是中央政府推出的解决地方政府债务问题的另一个重要手段，其意图是以低成本的地方政府债去置换高成本的非标、贷款和城投债等。不过，对于债务置换对缓解地方政府债务压力的效果，一位信托机构人士用“杯水车薪”一词对记者进行形容。
另一方面，风险事件似乎比较频繁地出现。一位金融机构投行人士对记者透露，现在行业内知道的融资平台逾期行为可以说不少，其所在机构承做的东北某市平台项目就曾逾期一年。“这些是资本市场的项目，出了问题容易公开，其实银行有更多问题项目。”
中央早已在加强对地方政府债务的管理，2014年《国务院关于加强地方政府债务性债务管理的意见》(国发43号文)和2015年1月1日实施的新的《预算法》是个分水岭，也是目前地方政府举债的纲领性文件。43号文剥离了融资平台公司的政府融资职能，这一职能逐步被规范的地方政府债券所代替。随后，针对融资平台的限制越来越严格。
最近一轮规范整治行为始自2016年10月，之后财政部陆续出台多项文件，从文件脉络上，业内将中央对地方政府举债的监管思路概括为“开正门、堵偏门”或“修明道、堵暗舱”。具体而言，一手强调融资平台与政府划清界限，同时严打违规举债行为，如财预50号文、87号文以及一系列针对违规举债行为的惩罚公告等;另一手则在细化债务限额管理，拓宽地方政府债融资渠道，如89号文、62号文、97号文等鼓励发行专项债，试点土储债、公路债等品种。
监管限制的对象是地方政府和金融机构，受到直接冲击的是地方融资平台，地方融资平台是地方政府预算外最主要的融资渠道，同时也被视为地方政府违法违规举债行为的“温床”，中央政府自2010年以来就一直在出文对此予以规范，规定金融机构为平台融资不得要求政府出具担保函等形式的担保，规定地方政府不得以土地储备为名义为非土地储备项目举债，不得以地方政府债以外的任何方式举借土地储备债、严禁将金融机构以及非金融类公司的融资行为纳入政府购买服务等。
联讯证券董事总经理、首席宏观研究员李奇霖对记者表示，现在看来，2015年以后发行的地方政府债务都有风险，“可以两个维度来看，一个是财力比较弱、对举债依赖比较大的地区，比如内蒙古、山西、云南和贵州等，另一个是当地融资平台特别多的地区，比如江苏，叠加符合这两点的地区风险更大。”
规范地方政府举债路漫漫
“我这么多年做下来的感受是，中央对地方乱举债的行为心知肚明，所以一直在出各种文件很有针对性地在堵，每出一条限制，地方就会想办法绕过去，然后创新出一种新的方式，比如这些年不断出现的隐性担保、明股实债的PPP项目和产业基金、伪政府购买服务等，以后肯定还会有其他的。”上述信托机构人士对记者表示。
这一现象也体现在统计数据中。比如，2010年，国务院发文明确要求只承担公益性项目融资任务且主要依靠财政性资金偿还债务的融资平台公司今后不得再承担融资任务。但2013年12月30日公布的《全国政府性债务审计结果》显示，该规定出台后，仍有533家只承担公益性项目融资任务而且主要依靠财政性资金偿还债务的融资平台公司存在继续融资的行为。
另外，2014年的43号文明确剥离了融资平台公司的政府性融资职能。Wind口径的城投债新发行额，2014年为19175亿元，2015年小幅回落，降到了18064亿元，2016年又重新上升到了24761亿元，相比2015年增加了37.1%。
银监会针对地方融资平台采取“名单制”监管，即针对名单内的平台企业予以规范，按季度动态更新名单。自监管限制平台融资后，大量融资平台谋求退出该名单。2017年银监会公布的最新名单数据显示，去年共有136家平台从名单中退出，是最近4年来退出数量最多的。
“最开始名单的本意是认可这些平台的融资资格，对具体的业务操作进行规范，但是后来由于对平台限制太多，名单制变成了‘鸡肋’，留在名单内受到约束太大，很多融资没法做，其实退出去就是为了绕过这些监管条件，说到底就是为了更便利的融资。”一位地方政府引导基金人士对记者如此表示。
一位撮合地方政府项目方和金融机构资金方的中介人士对记者透露，每一次文件下发限制一些行为之后，其实都是地方政府、金融机构还有中介等所有参与方大家一起来想办法如何把项目报表做得符合审批规定，但是项目、资金用途实质上都没有变化。“比如刚出的新规，信托委贷被限制了，我们一个客户的项目按原计划没法做了，我们现在的想法打算做成应收账款买入返售的方式。”
一位接近财政部门的财政专家对记者表示，无论从债务压力还是政绩考核的角度，地方政府都有融资的动力。现有体制下监管上的症结在于，从级别上来说，财政部门没有办法有效地约束地方政府的行为，以后多部门加强沟通协调，联合监管将是个重要方向。
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