纳税处理
加强代开发票后续管理
来源：中国税务报 添加日期：2016年11月02日
现行税法规定，符合条件的纳税人发生经营业务需要开具发票时，可由主管税务机关代开。近年来，税务机关代开发票业务量逐年上升，代开发票的数量和金额呈爆发式增长。本文以广东省河源市国税局为例，分析近年来的代开发票情况，并针对面临的问题，探讨如何加强代开发票后续管理，防范和降低税收执法风险。
一、代开发票概况
继2015年推行纳税服务规范和2016年全面推开营改增，代开发票尤其是代开普通发票出现跨越式增长。河源市国税局2015年代开发票份数比2014年增长322.05%，其中代开普通发票增长907.35%，代开税额增长771.72%，占代开发票总量的比例从2014年的33.94%提升到2015年的65.49%。
代开发票快速增长有两个时间节点。一是纳税服务规范出台后。2014年10月1日，河源市国税局开始试运行《全国县级税务机关纳税服务规范》，纳税人代开发票只须提供简要的书面证明或购销合同，即可开具发票，代开发票业务量在短时间内急剧上升。仅2015年1月，代开数量就环比增长224.45%，单月开具总金额达2.4亿元。2015年2月以后，单月开具份数、金额稳定保持在2014年底的两倍。二是全面推开营改增后。2016年5月，河源市全面推开营改增，建筑业、房地产业、金融业和生活服务业四大行业共1.4万户纳税人被纳入营改增试点范围，河源市国税局代开发票的数量、金额出现了新一轮增长。单月代开数量、金额保持在1万份、4亿元以上，是2014年底的4倍和7倍。
代开发票的数量和金额成倍增长，使前台税务人员的工作压力和后续管理风险剧增，给税务机关的后续管理、风险管理带来了新的挑战。
二、代开发票存在的问题
一是部分纳税人涉嫌逃避税务监管。代开发票主要是为小规模纳税人、个体工商户及临时经营的纳税人服务。有的已办理税务登记证的个体工商户，为了防止暴露销售收入过高的情况，以个人名义到税务机关代开销售发票;有的固定经营的小规模纳税人，为了使年度销售收入不超过一般纳税人的标准，不开具领购的发票，而是以个人名义到税务机关申请代开普通发票，进行账外销售;有的一般纳税人为了隐瞒销售收入，以个人名义到税务机关代开发票。
二是部分纳税人频繁申请代开发票。《广东省国税局代开普通发票管理办法》已废止，税务机关控制代开发票并无法律依据。若纳税人申请手续齐全，税务机关无法拒绝开票。据统计，河源市国税局2015年1月～12月代开发票超过12次(含12次)的有1039户，部分临时纳税人连续12个月开具几百份发票。临时纳税人到税务机关代开大额发票，在连续不超过12个月的经营期内，代开发票收入及其他应征增值税销售收入超过小规模纳税人标准的，税务机关缺乏明确的依据对纳税人加强后续管理。
三是部分服务项目真实性难以辨别。营改增后，代开发票的项目扩大到无形的、复杂的服务项目，业务真实性难以核实。如酒店业往往同时涉及餐饮和住宿业务，纳税人有可能将餐饮费、住宿费叠加后，开具住宿专用发票，增加了税务机关对发票的监管难度。餐饮行业中，农产品收购方面存在虚假收购、现金交易等管理疑难点，易造成企业虚抵税款的风险。大额代开或免税代开，存在侵蚀所得税税基和虚假抵扣的风险。
四是后续管理实践中难以落实到位。由于缺乏行之有效的审核手段和数据分析，存在代开发票收入未进行申报或未足额申报的现象，易导致销售收入达到一般纳税人登记标准的纳税人不能及时得到监控，形成执法风险。实践中，代开发票收入涉及企业所得税或个人所得税的内容，通常未纳入执法检查、执法督察范畴，成为税收执法督察和风险监控的盲区。
三、代开发票后续管理
一是出台代开发票后续管理实施办法。建议出台代开发票后续管理办法和工作指引，及时适应纳税服务规范的变化，对当前存在的问题进一步规范，为基层税务机关提供政策支持，为内控机制建设提供强有力的后盾，避免代开发票频繁出现风险点的情况发生。
二是适时推行实名制代开发票制度。建议推行实名制代开制度，从源头上控制不法分子骗购和虚开发票。加大力度推广网上代开发票和社会化委托代开业务，并借助信息化手段实现数据实时推送，通过无缝隙、无时差的精准对接，实现信息化监控，并切实降低代开发票的税收风险。
三是深入推进内控机制信息化建设。完善普通发票代开系统的监控功能，RED系统与征管系统防控范围彼此交集，强化事前风险提示、事中风险预防和事后风险处理。对频繁代开或大额代开的法定代表人进行风险推送，实现防治结合。
四是对代开发票开展国地联合督察。将代开发票作为国地税联合督察的重要内容，共同对代开发票纳税人是否足额征收个人所得税、企业所得税是否足额申报等事项开展联合执法督察，强化督审成果运用。
作者单位：广东省河源市国税局
一、代开发票概况
继2015年推行纳税服务规范和2016年全面推开营改增，代开发票尤其是代开普通发票出现跨越式增长。河源市国税局2015年代开发票份数比2014年增长322.05%，其中代开普通发票增长907.35%，代开税额增长771.72%，占代开发票总量的比例从2014年的33.94%提升到2015年的65.49%。
代开发票快速增长有两个时间节点。一是纳税服务规范出台后。2014年10月1日，河源市国税局开始试运行《全国县级税务机关纳税服务规范》，纳税人代开发票只须提供简要的书面证明或购销合同，即可开具发票，代开发票业务量在短时间内急剧上升。仅2015年1月，代开数量就环比增长224.45%，单月开具总金额达2.4亿元。2015年2月以后，单月开具份数、金额稳定保持在2014年底的两倍。二是全面推开营改增后。2016年5月，河源市全面推开营改增，建筑业、房地产业、金融业和生活服务业四大行业共1.4万户纳税人被纳入营改增试点范围，河源市国税局代开发票的数量、金额出现了新一轮增长。单月代开数量、金额保持在1万份、4亿元以上，是2014年底的4倍和7倍。
代开发票的数量和金额成倍增长，使前台税务人员的工作压力和后续管理风险剧增，给税务机关的后续管理、风险管理带来了新的挑战。
二、代开发票存在的问题
一是部分纳税人涉嫌逃避税务监管。代开发票主要是为小规模纳税人、个体工商户及临时经营的纳税人服务。有的已办理税务登记证的个体工商户，为了防止暴露销售收入过高的情况，以个人名义到税务机关代开销售发票;有的固定经营的小规模纳税人，为了使年度销售收入不超过一般纳税人的标准，不开具领购的发票，而是以个人名义到税务机关申请代开普通发票，进行账外销售;有的一般纳税人为了隐瞒销售收入，以个人名义到税务机关代开发票。
二是部分纳税人频繁申请代开发票。《广东省国税局代开普通发票管理办法》已废止，税务机关控制代开发票并无法律依据。若纳税人申请手续齐全，税务机关无法拒绝开票。据统计，河源市国税局2015年1月～12月代开发票超过12次(含12次)的有1039户，部分临时纳税人连续12个月开具几百份发票。临时纳税人到税务机关代开大额发票，在连续不超过12个月的经营期内，代开发票收入及其他应征增值税销售收入超过小规模纳税人标准的，税务机关缺乏明确的依据对纳税人加强后续管理。
三是部分服务项目真实性难以辨别。营改增后，代开发票的项目扩大到无形的、复杂的服务项目，业务真实性难以核实。如酒店业往往同时涉及餐饮和住宿业务，纳税人有可能将餐饮费、住宿费叠加后，开具住宿专用发票，增加了税务机关对发票的监管难度。餐饮行业中，农产品收购方面存在虚假收购、现金交易等管理疑难点，易造成企业虚抵税款的风险。大额代开或免税代开，存在侵蚀所得税税基和虚假抵扣的风险。
四是后续管理实践中难以落实到位。由于缺乏行之有效的审核手段和数据分析，存在代开发票收入未进行申报或未足额申报的现象，易导致销售收入达到一般纳税人登记标准的纳税人不能及时得到监控，形成执法风险。实践中，代开发票收入涉及企业所得税或个人所得税的内容，通常未纳入执法检查、执法督察范畴，成为税收执法督察和风险监控的盲区。
三、代开发票后续管理
一是出台代开发票后续管理实施办法。建议出台代开发票后续管理办法和工作指引，及时适应纳税服务规范的变化，对当前存在的问题进一步规范，为基层税务机关提供政策支持，为内控机制建设提供强有力的后盾，避免代开发票频繁出现风险点的情况发生。
二是适时推行实名制代开发票制度。建议推行实名制代开制度，从源头上控制不法分子骗购和虚开发票。加大力度推广网上代开发票和社会化委托代开业务，并借助信息化手段实现数据实时推送，通过无缝隙、无时差的精准对接，实现信息化监控，并切实降低代开发票的税收风险。
三是深入推进内控机制信息化建设。完善普通发票代开系统的监控功能，RED系统与征管系统防控范围彼此交集，强化事前风险提示、事中风险预防和事后风险处理。对频繁代开或大额代开的法定代表人进行风险推送，实现防治结合。
四是对代开发票开展国地联合督察。将代开发票作为国地税联合督察的重要内容，共同对代开发票纳税人是否足额征收个人所得税、企业所得税是否足额申报等事项开展联合执法督察，强化督审成果运用。
作者单位：广东省河源市国税局
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