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划转部分国资充实社保基金试点存在的问题和建议
来源：21世纪经济报道 添加日期：2017年11月30日
习近平总书记多次强调，“国有企业属于全体人民，公有制经济是全体人民的宝贵财富，是保障人民共同利益的重要力量，是全体人民共同富裕的重要保障。”国有企业的存在有三方面意义，一是夯实我国社会主义经济制度基础，促进社会发展的公平正义。二是促进我国经济转型升级，实现跨越式发展，推动我国从发展中国家向世界发达国家迈进。三是更好地提供社会服务，一方面，通过国有企业的资本积累，做大社会财富这块大蛋糕，惠及全体人民;另一方面，通过国有企业加大社会和民生方面的投入，使保障性、公益性国有企业发展壮大，从而缩小公共服务领域国家供给能力与民生福祉期待的差距。
划转国有资本充实社保基金，是国有企业、中央企业对全国人民履行的责任和义务。从2000年以来，国有企业通过国有股权的减持政策来充实社保基金，已占社保基金财政性收入的35%。仅2015年，中央企业的资金划转量就已达2563亿。国有企业履行社会责任，对我国社会保障事业贡献巨大。近期，国务院下发了《划转部分国有资本充实社保基金实施方案》，明确了国有企业的责任和义务，国有企业应该无条件地坚决贯彻执行。
与当前国企改革相呼应的是，国有股权划转社保基金的试点，要坚持党的十九大的精神，坚持发展壮大国有经济，提高国有经济的活力、影响力、控制力和抗风险能力为目标，而不是削弱国有企业，更不应杀鸡取卵。
因此，国有股权划拨社保基金试点需要重点关注以下几个主要问题。
一是将划拨国有股权和完善国有企业治理结构的“责权利”相统一。
国有股权相对固化，一直是国有企业特别是中央企业完善法人治理结构面临的重要问题。国有股权“一股独大”，导致国有企业内部决策制衡机制不能有效建立，股份制改造效果不明显。划拨10%集团层面国有股权充实社保，即便社保基金只充当财务投资者，必须重视资本的安全性和保值增值，也必须密切关注部分国有企业划拨股权之后的经营状况。
因此，只充当“甩手掌柜”而不参与国有企业治理的做法，显然不妥。中央企业以及很多省属市属国企资本体量巨大，千亿级甚至万亿级的企业不在少数。社保基金承接如此巨额国有资本，应该以高度的政治责任感参与到完善国有企业法人治理结构的工作中，促进国有企业做优做强，从而实现党的十九大提出的“做强做优做大国有资本”的目标。
二是协调好社保基金经营目标与其他国有资本目标的关系。
社保基金是全国人民的一种兜底性财富福利，任何差池对社会的冲击是难以想像的，因此其安全性要求极高。而国有资本的基本要求，是在公平的市场竞争中取得市场主动权，从而实现保值增值。不可否认的是，任何企业经营都存在各种风险，国有企业也不例外，企业经营困难反而会给社保基金增加风险和负担，必须处理好经营风险与社保基金安全运作的矛盾。
三是需统一社保基金与国有企业职能定位的关系。
当前，我国国有资本大多是从上世纪90年代开始，历经市场法则淘汰下来的，这些企业一般具有较强的功能性，以国务院国资委监管的中央企业为例，多数集中在涉及国计民生和国民经济命脉的重要行业和领域，保障性任务很重，还有很多企业分布在战略竞争领域，承担诸如基础研发等工作。方案明确目前只在完全竞争类的企业划转，但中央企业集团层面混业经营比较普遍，划拨集团竞争类资本国有股权在操作层面实际上非常困难，操作上必然倾向于“胡子眉毛一把抓”式地就总资本进行划转。其结果，容易导致目前需要国资集中的反而出现产业分散化，无法完成国家重点任务的问题。因此，社保基金职能定位需要与被划转股权企业保持战略高度协同一致，避免出现杀鸡取卵式划拨。
四是社保基金与被划转股权国有企业股权关系问题。
社保基金持有国企股权的目的不应削弱国有企业，反而要通过完善国有企业治理结构，做强做优做大国有资本，来实现保证国有资本控制力的义务和责任。一些企业特别是地方国企，股权结构非常分散，有的只是第一大股东，连相对控股的地位都未达到，再行划转10%的国有股权，可能导致国有股权的失控问题，甚至加剧“内部人控制”的局面。
五是非上市国有资本的定价问题。
由于历史原因，我国资本市场的体制机制存在不健全、不成熟的局面，造成了我国国有资本证券化程度较底。相对于上市公司，非上市的国有集团公司资产定价问题十分复杂，上世纪90年代国企改革曾经采用净资产定价的办法造成了大量国资流失，因此，非上市集团公司国有股权以何种价格划转?在解冻期后，国有股权以什么价格减持，在划转和流通中如何实现国有资本的保值增值，都是需要进行深入研究的重要课题。
六是处理好社保基金与地方国资运营公司的关系。
当前我国国有资产全民所有，采取分级监管的方式。社保基金也属于全国人民、服务于全国人民。方案提出将应划转的国有股权统一划转至社保基金会或各省(区、市)国有独资公司等承接主体。由于我国国有资本客观地存在区域发展不平衡的问题，社保基金在运作过程中，不应加剧党的十九大报告指出的“我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。”因此，在划转地方国有企业股权的过程中，必须明确全国社保基金与地方持股资产平台公司的关系，避免出现国有资本区域固化，成为区域性社保补充，导致出现地方政府哄抢全民资本，资本量大、资产优的发达地区受益，欠发达地区、三线城市、老工业基地受损，并可能再次刺激上世纪90年代出现过的地方政府贱卖国资的热情，加剧社保质量和范围已经存在的区域不平衡的局面。
七是国有资本预算与划转股权的关系。
长期以来，国有企业除了上市股份的10%转让给社保基金，还通过国有资本经营预算支持公共财政，2015年中央国有资本经营收入上缴国家财政1613.06亿元。党的十八届三中全会指出，“提高国有资本收益上缴公共财政比例，2020年提高到30%，更多用于保障和改善民生。”这对国有企业提出了更高的要求，国有企业实质上承担了双重分红义务，需要厘清双重分红的关系，避免加剧国有企业的负担。
八是厘清社保基金的监管主体问题。
社保基金归全民所有，需要通过运营，实现保值增值。其监管应适用国有企业的相关政策法规，应当按照政企分开、社会公共管理职能与国有资产出资人职能分开、不干预企业依法自主经营的原则，依法履行出资人职责。要坚持十六大以来确定的国企改革政企分开、政资分开，所有权与经营权分开的原则和成功经验，促进社保基金建立健全法人治理结构。《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》 (中发〔2015〕22号)明确提出，以管资本为主推进经营性国有资产集中统一监管。社保基金在划入巨额国有股权后，其运营更需要与被划入的国有企业形成“一致行动人”的战略协同关系，为保障社保基金的稳健、合规经营，将社保基金作为保障性国企纳入统一的国资监管体系，已迫在眉睫。
九是处理好原已划拨的上市公司股权与集团公司划拨股权的重置问题。
根据国务院决定，国有企业境内外上市即划转10%股权给社保基金，为社保基金提供了大量积累，集团公司旗下上市公司越多，划拨股权越多，这些已经划入社保基金的股权有些已经变现，有些可能还在继续持有。划拨集团公司股权需要考虑多次重复划拨的问题，在社保基金仍然持有集团公司下属上市公司股权的情况下，再次划拨集团公司股权就形成二次或多次划拨，上市公司越多的企业被实际划拨的股权就越多，形成了中央企业集团层面负担不平衡。此外，在整体上市情况下，集团公司实际上变为一个持股和存续资产机构的处置机构，集团层面和已经上市部分的两次划拨实质上形成对上市公司的两次划拨。
十是划转国有股权工作应把解决国有企业社会包袱和历史包袱结合起来。
长期以来，国有企业办社会、辅业改制、冗员安置、离退休人员统筹外负担、厂办大集体等问题，严重影响了国有企业的改革与发展。中央企业为解决企业办社会、维稳等社会负担，平均每年投入高达400多亿元，国有企业以牺牲效益为代价，承担了社保职能，最大限度地维护了社会稳定。进一步深化国有企业改革，应以国有股权划归社保试点为契机，彻底干净地解决好国有企业长期难以解决的历史包袱和社会包袱，让国有企业轻装上阵，更为有效地参与市场竞争。
此外，长期以来国有企业负债率居高不下，需要加快“去杠杆”工作，减轻债务负担。在国有股权划转社保后，导致的企业负债率实际上升，从而影响企业经营的问题需要深入探讨、研究。
习近平总书记指出，“国有企业是中国特色社会主义的重要物质基础和政治基础，是我们党执政兴国的重要支柱和依靠力量。”在健全我国社保体系的过程中，一定要着眼于做强做优做大国有资本，壮大国有经济，丰富社会财富，实现我国经济转型，才能解决好人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。党的十九大指出，“完善各类国有资产管理体制，改革国有资本授权经营体制，加快国有经济布局优化、结构调整、战略性重组，促进国有资产保值增值，推动国有资本做强做优做大，有效防止国有资产流失。”为下一步国资国企改革指明了方向，社保基金持有大量国有股权，经营状况直接关系到全国人民福祉，更要坚决贯彻落实党的十九大精神，与其他国有企业一样，做强做优做大国有资本，加强监管，稳健经营，防范流失。
划转国有资本充实社保基金，是国有企业、中央企业对全国人民履行的责任和义务。从2000年以来，国有企业通过国有股权的减持政策来充实社保基金，已占社保基金财政性收入的35%。仅2015年，中央企业的资金划转量就已达2563亿。国有企业履行社会责任，对我国社会保障事业贡献巨大。近期，国务院下发了《划转部分国有资本充实社保基金实施方案》，明确了国有企业的责任和义务，国有企业应该无条件地坚决贯彻执行。
与当前国企改革相呼应的是，国有股权划转社保基金的试点，要坚持党的十九大的精神，坚持发展壮大国有经济，提高国有经济的活力、影响力、控制力和抗风险能力为目标，而不是削弱国有企业，更不应杀鸡取卵。
因此，国有股权划拨社保基金试点需要重点关注以下几个主要问题。
一是将划拨国有股权和完善国有企业治理结构的“责权利”相统一。
国有股权相对固化，一直是国有企业特别是中央企业完善法人治理结构面临的重要问题。国有股权“一股独大”，导致国有企业内部决策制衡机制不能有效建立，股份制改造效果不明显。划拨10%集团层面国有股权充实社保，即便社保基金只充当财务投资者，必须重视资本的安全性和保值增值，也必须密切关注部分国有企业划拨股权之后的经营状况。
因此，只充当“甩手掌柜”而不参与国有企业治理的做法，显然不妥。中央企业以及很多省属市属国企资本体量巨大，千亿级甚至万亿级的企业不在少数。社保基金承接如此巨额国有资本，应该以高度的政治责任感参与到完善国有企业法人治理结构的工作中，促进国有企业做优做强，从而实现党的十九大提出的“做强做优做大国有资本”的目标。
二是协调好社保基金经营目标与其他国有资本目标的关系。
社保基金是全国人民的一种兜底性财富福利，任何差池对社会的冲击是难以想像的，因此其安全性要求极高。而国有资本的基本要求，是在公平的市场竞争中取得市场主动权，从而实现保值增值。不可否认的是，任何企业经营都存在各种风险，国有企业也不例外，企业经营困难反而会给社保基金增加风险和负担，必须处理好经营风险与社保基金安全运作的矛盾。
三是需统一社保基金与国有企业职能定位的关系。
当前，我国国有资本大多是从上世纪90年代开始，历经市场法则淘汰下来的，这些企业一般具有较强的功能性，以国务院国资委监管的中央企业为例，多数集中在涉及国计民生和国民经济命脉的重要行业和领域，保障性任务很重，还有很多企业分布在战略竞争领域，承担诸如基础研发等工作。方案明确目前只在完全竞争类的企业划转，但中央企业集团层面混业经营比较普遍，划拨集团竞争类资本国有股权在操作层面实际上非常困难，操作上必然倾向于“胡子眉毛一把抓”式地就总资本进行划转。其结果，容易导致目前需要国资集中的反而出现产业分散化，无法完成国家重点任务的问题。因此，社保基金职能定位需要与被划转股权企业保持战略高度协同一致，避免出现杀鸡取卵式划拨。
四是社保基金与被划转股权国有企业股权关系问题。
社保基金持有国企股权的目的不应削弱国有企业，反而要通过完善国有企业治理结构，做强做优做大国有资本，来实现保证国有资本控制力的义务和责任。一些企业特别是地方国企，股权结构非常分散，有的只是第一大股东，连相对控股的地位都未达到，再行划转10%的国有股权，可能导致国有股权的失控问题，甚至加剧“内部人控制”的局面。
五是非上市国有资本的定价问题。
由于历史原因，我国资本市场的体制机制存在不健全、不成熟的局面，造成了我国国有资本证券化程度较底。相对于上市公司，非上市的国有集团公司资产定价问题十分复杂，上世纪90年代国企改革曾经采用净资产定价的办法造成了大量国资流失，因此，非上市集团公司国有股权以何种价格划转?在解冻期后，国有股权以什么价格减持，在划转和流通中如何实现国有资本的保值增值，都是需要进行深入研究的重要课题。
六是处理好社保基金与地方国资运营公司的关系。
当前我国国有资产全民所有，采取分级监管的方式。社保基金也属于全国人民、服务于全国人民。方案提出将应划转的国有股权统一划转至社保基金会或各省(区、市)国有独资公司等承接主体。由于我国国有资本客观地存在区域发展不平衡的问题，社保基金在运作过程中，不应加剧党的十九大报告指出的“我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。”因此，在划转地方国有企业股权的过程中，必须明确全国社保基金与地方持股资产平台公司的关系，避免出现国有资本区域固化，成为区域性社保补充，导致出现地方政府哄抢全民资本，资本量大、资产优的发达地区受益，欠发达地区、三线城市、老工业基地受损，并可能再次刺激上世纪90年代出现过的地方政府贱卖国资的热情，加剧社保质量和范围已经存在的区域不平衡的局面。
七是国有资本预算与划转股权的关系。
长期以来，国有企业除了上市股份的10%转让给社保基金，还通过国有资本经营预算支持公共财政，2015年中央国有资本经营收入上缴国家财政1613.06亿元。党的十八届三中全会指出，“提高国有资本收益上缴公共财政比例，2020年提高到30%，更多用于保障和改善民生。”这对国有企业提出了更高的要求，国有企业实质上承担了双重分红义务，需要厘清双重分红的关系，避免加剧国有企业的负担。
八是厘清社保基金的监管主体问题。
社保基金归全民所有，需要通过运营，实现保值增值。其监管应适用国有企业的相关政策法规，应当按照政企分开、社会公共管理职能与国有资产出资人职能分开、不干预企业依法自主经营的原则，依法履行出资人职责。要坚持十六大以来确定的国企改革政企分开、政资分开，所有权与经营权分开的原则和成功经验，促进社保基金建立健全法人治理结构。《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》 (中发〔2015〕22号)明确提出，以管资本为主推进经营性国有资产集中统一监管。社保基金在划入巨额国有股权后，其运营更需要与被划入的国有企业形成“一致行动人”的战略协同关系，为保障社保基金的稳健、合规经营，将社保基金作为保障性国企纳入统一的国资监管体系，已迫在眉睫。
九是处理好原已划拨的上市公司股权与集团公司划拨股权的重置问题。
根据国务院决定，国有企业境内外上市即划转10%股权给社保基金，为社保基金提供了大量积累，集团公司旗下上市公司越多，划拨股权越多，这些已经划入社保基金的股权有些已经变现，有些可能还在继续持有。划拨集团公司股权需要考虑多次重复划拨的问题，在社保基金仍然持有集团公司下属上市公司股权的情况下，再次划拨集团公司股权就形成二次或多次划拨，上市公司越多的企业被实际划拨的股权就越多，形成了中央企业集团层面负担不平衡。此外，在整体上市情况下，集团公司实际上变为一个持股和存续资产机构的处置机构，集团层面和已经上市部分的两次划拨实质上形成对上市公司的两次划拨。
十是划转国有股权工作应把解决国有企业社会包袱和历史包袱结合起来。
长期以来，国有企业办社会、辅业改制、冗员安置、离退休人员统筹外负担、厂办大集体等问题，严重影响了国有企业的改革与发展。中央企业为解决企业办社会、维稳等社会负担，平均每年投入高达400多亿元，国有企业以牺牲效益为代价，承担了社保职能，最大限度地维护了社会稳定。进一步深化国有企业改革，应以国有股权划归社保试点为契机，彻底干净地解决好国有企业长期难以解决的历史包袱和社会包袱，让国有企业轻装上阵，更为有效地参与市场竞争。
此外，长期以来国有企业负债率居高不下，需要加快“去杠杆”工作，减轻债务负担。在国有股权划转社保后，导致的企业负债率实际上升，从而影响企业经营的问题需要深入探讨、研究。
习近平总书记指出，“国有企业是中国特色社会主义的重要物质基础和政治基础，是我们党执政兴国的重要支柱和依靠力量。”在健全我国社保体系的过程中，一定要着眼于做强做优做大国有资本，壮大国有经济，丰富社会财富，实现我国经济转型，才能解决好人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。党的十九大指出，“完善各类国有资产管理体制，改革国有资本授权经营体制，加快国有经济布局优化、结构调整、战略性重组，促进国有资产保值增值，推动国有资本做强做优做大，有效防止国有资产流失。”为下一步国资国企改革指明了方向，社保基金持有大量国有股权，经营状况直接关系到全国人民福祉，更要坚决贯彻落实党的十九大精神，与其他国有企业一样，做强做优做大国有资本，加强监管，稳健经营，防范流失。
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