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预算法实施条例年内出台 财政部门与央行国库之争搁置
来源：经济观察报 添加日期：2016年09月18日
距离2014年8月通过新《预算法》已经过去两年有余。距离去年6月公布的《预算法实施条例》修订草案也已经过去了15个月。
对于能够约束政府行为、规范政府权利的预算法来说，预算法实施条例何时到来?经济观察报从财税部门、金融机构等多个渠道获悉，近期相关部门已经加快了《预算法实施条例》的修订进程。“《预算法实施条例》将在2016年年底之前出台，最重要的是财政部门与中国人民银行之间的国库‘经理、代理’之争暂时搁置。在实际业务中，各级人民银行国库部门负责清算工作，但不再对支付的资金进行审核，只负责支付结束后的对账工作。”一位财税人士告诉经济观察报。
据悉，在2016年9月前后，国务院法制办召开了一次关于预算法实施条例的工作会议，核心议题就是国库问题。“在国库的问题上，新预算法已经定下的就全部按照新预算法来实施，对于有争议的问题，操作层面的细节能达成一致的就写进条例，暂时达不成一致、分歧特别大的，尽量不涉及。”一位知情人士告诉经济观察报。
社科院财经战略研究院研究员杨志勇对经济观察报表示，虽然预算改革是最先开始的，但是预算改革的完成涉及众多问题，牵涉到的不仅是经济问题，这还需要与全面深化改革来同步完成;预算法实施条例是预算改革很重要的一个环节。
“对于国库的‘经理‘与‘代理’之争，应该关注是什么样的国库管理制度有利于公共服务的提供，最有利于财政资金效率的最大化。”杨志勇向经济观察报记者强调。
起源
财政与央行国库之争，首先就是“经理”与“代理”的争执。
一位金融国库部门的人士告诉经济观察报记者，从“代理”的角度来说，人民银行纯粹是办理事物的职责，财政部给予什么指令，按照指令执行，是一个服务者的角色。“经理”具有管理的意思，内涵比代理更广，职责权利更大，经理就是对每一笔业务具有监督权。举例来说，如果是“代理”，那么财政部要给地方拨款，指令到人民银行，就要直接办理，没有质疑的权利。但是“经理”有监督权，接到财政部指令后，看这笔业务，有没有问题，是不是合规、合法，人民银行认为违规或者违法，可以不拨付。这也是争议的焦点所在。
1983年9月，国务院决定中国人民银行专门行使国家中央银行的职能，此前颁布的《中央金库条例》一直明确人民银行“代理”国库，央行独立后，1985年国务院颁布《国家金库条例》，将人民银行由“代理”国库改为“经理”国库，央行的职能被加强。
此后，虽然国务院又颁布了《国家预算管理条例》，要求各级国库库款的支配权属于同级财政部门，但并未提及央行与国库的关系。直到1994年时，《预算法》才明文提出中央国库由中国人民银行“经理”，但相应也规定，各级财政部门享有对国库存款的支配权。为此，财政部于2000年成立国库司，其中一条职责就是组织拟订国库管理制度。
财政部财政科学研究所副所长王朝才介绍，改革开放之前，中国人民银行归财政部管辖，属于财政部的一个司，当时的财政部没有国库司这样专门管理国库的司局。
“财政部是在2000年前后成立国库司，在此之前，国库业务都是在中国人民银行办理。”一名财税官员对经济观察报表示。
国库最基本的职责是负责办理国家预算资金的收入和支出。从1985年起，央行就以法规的形式被确定了经理国库的基本职责。
2001年，国务院设立国库单一账户，将财政收入逐渐纳入国库，开始试点国库集中收付，减少财政收入拨付环节，加快资金到位。2006年实现了中央国库现金定点定量存放商业银行，实现保值增值。
2002年央行对拨款的监督变成只对凭证票面内容的审账，2014年预算法修订之际，财政与央行的国库之争也越来查核对，国库对款项的内容没有拒付权利。实际操作中，经理职责已经变成实质意义上的代理。国库决策中心由央行转向了财政部门。
国库研究专家、中国财政科学研究院外国财政研究室副主任马洪范介绍，2011年国库集中支付流程大体是，财政审核完会发出国库支付令，支付令给人民银行和商业银行，商业银行垫付，最后清算，支付过程由央行进行监控。“从责权利相统一和对等的角度来看，国库资金一旦出现问题，肯定是追究财政的问题，财政担负着不可推卸的责任。反过来也就是界定了国库的管理主导肯定是财政部门。”马洪范对经济观察报记者说。
一位知情人士告诉经济观察报，2014年预算法修订的时候，也在协调国库争执。2014年8月表决通过的预算法修正案，维持了现行《预算法》关于“央行经理国库”的表述，同时也保留了“国库的支配权属于各级财政部门”这一句。“经理国库得到维续，是全国人大支持的结果，在2014年当时全国人大关于国库代理还是经理研究了三种方案：一是维持现状，二是取消经理国库，提不提代理再议论，三是完全由国务院来确定。”上述知情人士告诉记者。
预算法修订结束之后仅仅一个月。
2014年9月11日，中国人民银行国库局组织召开了以“学习贯彻新预算法提高经理国库水平”为主题的学术研讨会，人民银行副行长潘功胜出席会议并发表讲话，研究局局长陆磊以及长期关注并积极参与预算法修订工作有关专家学者参加了研讨会。
与会专家学者一致认为，新《预算法》中有关国库管理条款规定是新法最显著的亮点之一。央行经理国库体制的核心在于职责分工与权力制衡。国库部门在办理预算资金收支过程中实施实时、逐笔、适度的国库事中监督，可以作为人大监督和审计监督的有益补充，确保国库资金安全。同时，这一制度安排也有利于增强财政政策与货币政策的协调性。
虽然在2014年的《预算法》修订中维持了央行经理国库，同时也保留了“国库的支配权属于各级财政部门”这一句。这也意味着在预算法没有决定下来的争执也就继续延伸到了预算法实施条例。
老的预算法是经理国库，新的预算法重申了经理国库。而且更具体了一些明确的规定。法学界相关人士认为进步不是很大。
2016年9月6日下午，国务院法制办副主任袁曙宏赴财政部、人民银行进行《预算法实施条例》修订立法调研，重点了解国库管理情况。财政部是财政部副部长张少春、部长助理戴柏华陪同，央行则是人民银行副行长陈雨露陪同。
袁曙宏观看了中央财政国库集中支付业务流程演示和中央财政预算执行动态监控演示以及人民银行国库业务处理演示，听取了财政部、人民银行对《预算法实施条例》修订有关国库管理问题的意见。“现在国务院以及国务院法制办对《预算法实施条例》的基本态度是，按照2014年预算法来操作。”上述国库部门人士表示。
新预算法规定政府的收支全部通过国库办理。在以前乃至现在有很多财政专户，被称为第二国库。
上述知情人士告诉经济观察报记者，国务院法制办表示，在国库的问题上，新预算法已经定下的就全部按照新预算法来实施，对于有争议的问题，操作层面的细节能达成一致的就写进条例，暂时达不成一致、分歧特别大的，尽量不涉及。
对于能够约束政府行为、规范政府权利的预算法来说，预算法实施条例何时到来?经济观察报从财税部门、金融机构等多个渠道获悉，近期相关部门已经加快了《预算法实施条例》的修订进程。“《预算法实施条例》将在2016年年底之前出台，最重要的是财政部门与中国人民银行之间的国库‘经理、代理’之争暂时搁置。在实际业务中，各级人民银行国库部门负责清算工作，但不再对支付的资金进行审核，只负责支付结束后的对账工作。”一位财税人士告诉经济观察报。
据悉，在2016年9月前后，国务院法制办召开了一次关于预算法实施条例的工作会议，核心议题就是国库问题。“在国库的问题上，新预算法已经定下的就全部按照新预算法来实施，对于有争议的问题，操作层面的细节能达成一致的就写进条例，暂时达不成一致、分歧特别大的，尽量不涉及。”一位知情人士告诉经济观察报。
社科院财经战略研究院研究员杨志勇对经济观察报表示，虽然预算改革是最先开始的，但是预算改革的完成涉及众多问题，牵涉到的不仅是经济问题，这还需要与全面深化改革来同步完成;预算法实施条例是预算改革很重要的一个环节。
“对于国库的‘经理‘与‘代理’之争，应该关注是什么样的国库管理制度有利于公共服务的提供，最有利于财政资金效率的最大化。”杨志勇向经济观察报记者强调。
起源
财政与央行国库之争，首先就是“经理”与“代理”的争执。
一位金融国库部门的人士告诉经济观察报记者，从“代理”的角度来说，人民银行纯粹是办理事物的职责，财政部给予什么指令，按照指令执行，是一个服务者的角色。“经理”具有管理的意思，内涵比代理更广，职责权利更大，经理就是对每一笔业务具有监督权。举例来说，如果是“代理”，那么财政部要给地方拨款，指令到人民银行，就要直接办理，没有质疑的权利。但是“经理”有监督权，接到财政部指令后，看这笔业务，有没有问题，是不是合规、合法，人民银行认为违规或者违法，可以不拨付。这也是争议的焦点所在。
1983年9月，国务院决定中国人民银行专门行使国家中央银行的职能，此前颁布的《中央金库条例》一直明确人民银行“代理”国库，央行独立后，1985年国务院颁布《国家金库条例》，将人民银行由“代理”国库改为“经理”国库，央行的职能被加强。
此后，虽然国务院又颁布了《国家预算管理条例》，要求各级国库库款的支配权属于同级财政部门，但并未提及央行与国库的关系。直到1994年时，《预算法》才明文提出中央国库由中国人民银行“经理”，但相应也规定，各级财政部门享有对国库存款的支配权。为此，财政部于2000年成立国库司，其中一条职责就是组织拟订国库管理制度。
财政部财政科学研究所副所长王朝才介绍，改革开放之前，中国人民银行归财政部管辖，属于财政部的一个司，当时的财政部没有国库司这样专门管理国库的司局。
“财政部是在2000年前后成立国库司，在此之前，国库业务都是在中国人民银行办理。”一名财税官员对经济观察报表示。
国库最基本的职责是负责办理国家预算资金的收入和支出。从1985年起，央行就以法规的形式被确定了经理国库的基本职责。
2001年，国务院设立国库单一账户，将财政收入逐渐纳入国库，开始试点国库集中收付，减少财政收入拨付环节，加快资金到位。2006年实现了中央国库现金定点定量存放商业银行，实现保值增值。
2002年央行对拨款的监督变成只对凭证票面内容的审账，2014年预算法修订之际，财政与央行的国库之争也越来查核对，国库对款项的内容没有拒付权利。实际操作中，经理职责已经变成实质意义上的代理。国库决策中心由央行转向了财政部门。
国库研究专家、中国财政科学研究院外国财政研究室副主任马洪范介绍，2011年国库集中支付流程大体是，财政审核完会发出国库支付令，支付令给人民银行和商业银行，商业银行垫付，最后清算，支付过程由央行进行监控。“从责权利相统一和对等的角度来看，国库资金一旦出现问题，肯定是追究财政的问题，财政担负着不可推卸的责任。反过来也就是界定了国库的管理主导肯定是财政部门。”马洪范对经济观察报记者说。
一位知情人士告诉经济观察报，2014年预算法修订的时候，也在协调国库争执。2014年8月表决通过的预算法修正案，维持了现行《预算法》关于“央行经理国库”的表述，同时也保留了“国库的支配权属于各级财政部门”这一句。“经理国库得到维续，是全国人大支持的结果，在2014年当时全国人大关于国库代理还是经理研究了三种方案：一是维持现状，二是取消经理国库，提不提代理再议论，三是完全由国务院来确定。”上述知情人士告诉记者。
预算法修订结束之后仅仅一个月。
2014年9月11日，中国人民银行国库局组织召开了以“学习贯彻新预算法提高经理国库水平”为主题的学术研讨会，人民银行副行长潘功胜出席会议并发表讲话，研究局局长陆磊以及长期关注并积极参与预算法修订工作有关专家学者参加了研讨会。
与会专家学者一致认为，新《预算法》中有关国库管理条款规定是新法最显著的亮点之一。央行经理国库体制的核心在于职责分工与权力制衡。国库部门在办理预算资金收支过程中实施实时、逐笔、适度的国库事中监督，可以作为人大监督和审计监督的有益补充，确保国库资金安全。同时，这一制度安排也有利于增强财政政策与货币政策的协调性。
虽然在2014年的《预算法》修订中维持了央行经理国库，同时也保留了“国库的支配权属于各级财政部门”这一句。这也意味着在预算法没有决定下来的争执也就继续延伸到了预算法实施条例。
老的预算法是经理国库，新的预算法重申了经理国库。而且更具体了一些明确的规定。法学界相关人士认为进步不是很大。
2016年9月6日下午，国务院法制办副主任袁曙宏赴财政部、人民银行进行《预算法实施条例》修订立法调研，重点了解国库管理情况。财政部是财政部副部长张少春、部长助理戴柏华陪同，央行则是人民银行副行长陈雨露陪同。
袁曙宏观看了中央财政国库集中支付业务流程演示和中央财政预算执行动态监控演示以及人民银行国库业务处理演示，听取了财政部、人民银行对《预算法实施条例》修订有关国库管理问题的意见。“现在国务院以及国务院法制办对《预算法实施条例》的基本态度是，按照2014年预算法来操作。”上述国库部门人士表示。
新预算法规定政府的收支全部通过国库办理。在以前乃至现在有很多财政专户，被称为第二国库。
上述知情人士告诉经济观察报记者，国务院法制办表示，在国库的问题上，新预算法已经定下的就全部按照新预算法来实施，对于有争议的问题，操作层面的细节能达成一致的就写进条例，暂时达不成一致、分歧特别大的，尽量不涉及。
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