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地方官员谈央地财政事权划分：大部制改革可能推进
来源：21世纪经济报道 添加日期：2016年08月26日
8月24日，国务院印发了推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见，各个地方态度不一。有地方财政官员认为，未来央地财政事权格局跟现在没有太大区别。也有地方财政官员认为，该文件的出台，可能产生系列深远影响，具体推进时还需要同时推进配套措施及职能部门改革。
“我们部门尤其关注央地财政事权划分，因为在编制地方和部门预算的时候，事权划分是内在逻辑和基础。”一位中部省份财政厅预算处负责人8月25日对21世纪经济报道记者表示。
8月24日，国务院印发了推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见，提出要适度加强中央的财政事权，大致厘清了央地财政事权划分，从相对容易的领域开始，为划分央地财政事权改革制定了时间表。
这会带来什么改变?各个地方的态度不一。有地方财政官员直言，文件并没有看出太多新意。但上述中部省份地方预算官员则表示，该文件的出台，可能产生系列深远影响，具体推进时还需要同时推进配套措施及职能部门改革。
清晰事权划分是基础
“跟几个业务处室同事讨论了下这个文件，大家总体感觉未来央地财政事权格局跟现在不会有太大的区别。”东部某省财政厅相关负责人对21世纪经济报道记者表示。
国务院下发的文件披露了央地财政事权划分改革的主要内容，包括适度加强中央财政事权，明确了中央事权和地方事权，提出减少并规范中央与地方共同财政事权，还要建立财政事权划分动态调整机制。
其中，国防、外交、国家安全、出入境管理、国防公路、国界河湖治理、全国性重大传染病防治、全国性大通道、全国性战略性自然资源使用和保护等基本公共服务，明确为中央财政事权;社会治安、市政交通、农村公路、城乡社区事务等，明确为地方财政事权;大量仍为央地共担事权，包括教育、养老、医疗、跨省基础设施、环保等。
一些地方财政官员认为，中央虽一再强调要上收部分事权，但列举的这些事项，似乎一直以来毫无争议就是中央事权，并未见新的改变。
财政部部长楼继伟在上任部长之前，曾承担“中国政府间财政关系研究”课题。在这项课题结论中，楼继伟指出，中央集中了全国财政收入的53%(为2012年左右数据，近年来中央财政收入占比略有下降，目前稍低于50%)，但中央财政支出只占全国支出的20%，这意味着地方财政支出占比超过80%。若考虑地方政府行政性收费及相应支出，地方财政支出在全国比重可能超过85%。
除了中央财政支出比重较低，中央政府公务员占比也较低，这在于央地事权划分不尽合理，一些本该由中央政府承担的职能，现实中交给了地方政府。比如食品安全交给地方政府，若严格执法当地企业可能丧失竞争力，地方政府也会损失就业和税收，缺乏监督的内在动力。
文件列举的中央财政事权，目前有些地方政府仍然承担着支出责任。
“西部省份资金本来有限，多靠中央财政转移，额外承担的边防开支压力不小。”西部某省财政厅相关负责人对21世纪经济报道记者表示，尽管边防开支属于国防范畴，但有些事项现实中由地方承担支出义务。
中国社科院财经战略研究院研究员杨志勇也对21世纪经济报道记者表示，国防、外交、国家安全等事权，虽然从1994年分税制改革以来，就明确为中央事权，但实践中一些开支仍然由地方承担。
此外，多位地方财政官员同时提到了中央部门在地方的分支机构，有些也需要地方承担经费。实际接触中比较明显的，像海关、财政专员办、国税等机构，这些中央直属机关在地方的分支机构，一些与地方政府有关的业务开展，地方需要承担相应费用。
因而，有地方财政官员对21世纪经济报道记者直言，中央和地方这种事权关系，“你中有我，我中有你”，很难划分清楚。
虽然此次只是大致划分央地财政事权，但在上述中部省份预算官员看来，这会带来深远的影响。
“央地财政事权划分是基础，大致厘清之后，预算部门的工作才好开展，无论是对接中央政府还是下级政府，或者跟平级政府部门的关系，这个文件提供了最基本的依据。我们省里很快也将据此出台省内财政事权划分指导意见。”他说。
该官员还进一步表示，国税、海关等中央直属部门在文件中明确属于中央事权，经费应该由中央政府保障。地方财政事权明确之后，职能沉到基层政府，省级政府没必要匹配资金，相应的专项经费该取消就取消。另外，各级政府事权明晰之后，能减少政府层级间的不必要的“等靠要”，基层政府该承担的事权，不应依赖省级政府，省级政府也能较少地向中央要各种经费。
职能部门改革需同时推进
“我们编制预算，财政事权划分是内在的逻辑和基础。有些省份之所以能清理取消大量专项转移支付，就在于大力推动省内事权的划分。”上述中部省份财政厅预算处官员如是表示。
中国社科院财经战略研究院研究员杨志勇也表示，指导意见虽然是框架性、原则性的规定，后续仍需大量配套政策支持，但改革安排相当务实。
比如，建立事权动态调整机制，考虑到我国正值转型阶段，一些事权可以转交给市场，又可能出现新增职能。改革先从简单的领域开始，再来考虑教育、医疗卫生、交通等较难的领域。为了保障改革落地，配套措施还要与职能部门的改革结合起来。
指导意见的“保障和配套措施”中提到，要及时推动相关部门职责调整。按照一项财政事权归口一个部门牵头负责的原则，合理划分部门职责，理顺部门分工，妥善解决跨部门财政事权划分不清晰和重复交叉问题，处理好中央和省级政府垂直管理机构与地方政府的职责关系，为更好履行政府公共服务职能提供保障。
“只是靠财政单兵突进，试图划分央地事权很难，需要同时推进职能部门的改革。”杨志勇表示。
上述中部财政系统官员也表示，划分政府间的财政事权越往深处推进，可能会陆续推进大部制改革等。任何改革文件，最终还要看落地情况。当前财政体制虽然弊病较多，但，各方有改革动力吗?
该中部财政系统官员表示，本届政府及财政系统内部对事权划分愈发重视，尤其是预算这块一直在做相关工作。比如跨流域的治理现在由中央政府协调，相关省份都参与，中央财政出一部分资金，并建立上下游生态补偿机制。
此外，义务教育现实为央地共同财政事权，但也在逐渐梳理中央、地方经费投入机制，哪部分由中央出、哪部分由地方出，究竟是按比例分配还是按区别不同项目由不同层级政府承担，实践中在不断摸索。
至于改革动力，该预算官员表示当前改革的迫切性很强。比如基础养老，东北三省等地养老金当期已经出现“收不抵支”，这个领域的改革很迫切。另外，各级政府事权没有厘清，政府职责没有明确的责任主体，像食品安全等问题就很容易酿成公共事件。1994年分税制改革的事权划分改革是滞后的，这块改革没到位。
该中部省份官员也直言，央地事权划分比较复杂，需要不断去探索好的管理模式。“比如省内事权划分，工商、质检等事权划分也经历了上上下下好几轮调整。一些事权上收到省级政府，发现管不好又交给基层政府;基层政府没有内在激励做好监督，又上收到省级政府。”
“我们部门尤其关注央地财政事权划分，因为在编制地方和部门预算的时候，事权划分是内在逻辑和基础。”一位中部省份财政厅预算处负责人8月25日对21世纪经济报道记者表示。
8月24日，国务院印发了推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见，提出要适度加强中央的财政事权，大致厘清了央地财政事权划分，从相对容易的领域开始，为划分央地财政事权改革制定了时间表。
这会带来什么改变?各个地方的态度不一。有地方财政官员直言，文件并没有看出太多新意。但上述中部省份地方预算官员则表示，该文件的出台，可能产生系列深远影响，具体推进时还需要同时推进配套措施及职能部门改革。
清晰事权划分是基础
“跟几个业务处室同事讨论了下这个文件，大家总体感觉未来央地财政事权格局跟现在不会有太大的区别。”东部某省财政厅相关负责人对21世纪经济报道记者表示。
国务院下发的文件披露了央地财政事权划分改革的主要内容，包括适度加强中央财政事权，明确了中央事权和地方事权，提出减少并规范中央与地方共同财政事权，还要建立财政事权划分动态调整机制。
其中，国防、外交、国家安全、出入境管理、国防公路、国界河湖治理、全国性重大传染病防治、全国性大通道、全国性战略性自然资源使用和保护等基本公共服务，明确为中央财政事权;社会治安、市政交通、农村公路、城乡社区事务等，明确为地方财政事权;大量仍为央地共担事权，包括教育、养老、医疗、跨省基础设施、环保等。
一些地方财政官员认为，中央虽一再强调要上收部分事权，但列举的这些事项，似乎一直以来毫无争议就是中央事权，并未见新的改变。
财政部部长楼继伟在上任部长之前，曾承担“中国政府间财政关系研究”课题。在这项课题结论中，楼继伟指出，中央集中了全国财政收入的53%(为2012年左右数据，近年来中央财政收入占比略有下降，目前稍低于50%)，但中央财政支出只占全国支出的20%，这意味着地方财政支出占比超过80%。若考虑地方政府行政性收费及相应支出，地方财政支出在全国比重可能超过85%。
除了中央财政支出比重较低，中央政府公务员占比也较低，这在于央地事权划分不尽合理，一些本该由中央政府承担的职能，现实中交给了地方政府。比如食品安全交给地方政府，若严格执法当地企业可能丧失竞争力，地方政府也会损失就业和税收，缺乏监督的内在动力。
文件列举的中央财政事权，目前有些地方政府仍然承担着支出责任。
“西部省份资金本来有限，多靠中央财政转移，额外承担的边防开支压力不小。”西部某省财政厅相关负责人对21世纪经济报道记者表示，尽管边防开支属于国防范畴，但有些事项现实中由地方承担支出义务。
中国社科院财经战略研究院研究员杨志勇也对21世纪经济报道记者表示，国防、外交、国家安全等事权，虽然从1994年分税制改革以来，就明确为中央事权，但实践中一些开支仍然由地方承担。
此外，多位地方财政官员同时提到了中央部门在地方的分支机构，有些也需要地方承担经费。实际接触中比较明显的，像海关、财政专员办、国税等机构，这些中央直属机关在地方的分支机构，一些与地方政府有关的业务开展，地方需要承担相应费用。
因而，有地方财政官员对21世纪经济报道记者直言，中央和地方这种事权关系，“你中有我，我中有你”，很难划分清楚。
虽然此次只是大致划分央地财政事权，但在上述中部省份预算官员看来，这会带来深远的影响。
“央地财政事权划分是基础，大致厘清之后，预算部门的工作才好开展，无论是对接中央政府还是下级政府，或者跟平级政府部门的关系，这个文件提供了最基本的依据。我们省里很快也将据此出台省内财政事权划分指导意见。”他说。
该官员还进一步表示，国税、海关等中央直属部门在文件中明确属于中央事权，经费应该由中央政府保障。地方财政事权明确之后，职能沉到基层政府，省级政府没必要匹配资金，相应的专项经费该取消就取消。另外，各级政府事权明晰之后，能减少政府层级间的不必要的“等靠要”，基层政府该承担的事权，不应依赖省级政府，省级政府也能较少地向中央要各种经费。
职能部门改革需同时推进
“我们编制预算，财政事权划分是内在的逻辑和基础。有些省份之所以能清理取消大量专项转移支付，就在于大力推动省内事权的划分。”上述中部省份财政厅预算处官员如是表示。
中国社科院财经战略研究院研究员杨志勇也表示，指导意见虽然是框架性、原则性的规定，后续仍需大量配套政策支持，但改革安排相当务实。
比如，建立事权动态调整机制，考虑到我国正值转型阶段，一些事权可以转交给市场，又可能出现新增职能。改革先从简单的领域开始，再来考虑教育、医疗卫生、交通等较难的领域。为了保障改革落地，配套措施还要与职能部门的改革结合起来。
指导意见的“保障和配套措施”中提到，要及时推动相关部门职责调整。按照一项财政事权归口一个部门牵头负责的原则，合理划分部门职责，理顺部门分工，妥善解决跨部门财政事权划分不清晰和重复交叉问题，处理好中央和省级政府垂直管理机构与地方政府的职责关系，为更好履行政府公共服务职能提供保障。
“只是靠财政单兵突进，试图划分央地事权很难，需要同时推进职能部门的改革。”杨志勇表示。
上述中部财政系统官员也表示，划分政府间的财政事权越往深处推进，可能会陆续推进大部制改革等。任何改革文件，最终还要看落地情况。当前财政体制虽然弊病较多，但，各方有改革动力吗?
该中部财政系统官员表示，本届政府及财政系统内部对事权划分愈发重视，尤其是预算这块一直在做相关工作。比如跨流域的治理现在由中央政府协调，相关省份都参与，中央财政出一部分资金，并建立上下游生态补偿机制。
此外，义务教育现实为央地共同财政事权，但也在逐渐梳理中央、地方经费投入机制，哪部分由中央出、哪部分由地方出，究竟是按比例分配还是按区别不同项目由不同层级政府承担，实践中在不断摸索。
至于改革动力，该预算官员表示当前改革的迫切性很强。比如基础养老，东北三省等地养老金当期已经出现“收不抵支”，这个领域的改革很迫切。另外，各级政府事权没有厘清，政府职责没有明确的责任主体，像食品安全等问题就很容易酿成公共事件。1994年分税制改革的事权划分改革是滞后的，这块改革没到位。
该中部省份官员也直言，央地事权划分比较复杂，需要不断去探索好的管理模式。“比如省内事权划分，工商、质检等事权划分也经历了上上下下好几轮调整。一些事权上收到省级政府，发现管不好又交给基层政府;基层政府没有内在激励做好监督，又上收到省级政府。”
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