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土十条问世背后：土壤再不治理 恐出大问题
来源：第一财经日报 添加日期：2016年06月02日
土壤乃“生命之基，万物之母”。与空气和水一样，土壤是人类赖以生存的重要资源。
但土壤危机的累积以及人们对于土壤质量的关注，从来没有达到像今天这样的高度。5月31日，千呼万唤始出来的《土壤污染防治行动计划》(下称《土十条》)由国务院颁布。
土壤污染治理工作将就此走上快车道。农用地分类管理将引入哪些新做法?《土十条》提出，实施建设用地准入管理，防范人居环境风险。针对现行的管理存在的漏洞，今后在法律法规和执行上将采取什么措施?此外，在一些省份污染耕地集中区域，建设综合防治先行区，如何优先组织开展治理与修复?
土壤污染已到较为危险程度
2015年，就在环境保护部环境规划院起草小组紧锣密鼓地编制《土十条》之际，一支由中外专家组成的“神秘”团队也在行动，他们包括中方组长上海财经大学法学院教授王树义、外方组长阿美科福斯特(38.100, 0.03, 0.08%)惠勒环境与基础设施公司首席技术专家马威(WitSiemieniuk)等十余位专家。
从当年的3月到9月，这些专家们共举行了四次联合工作会议和多次内部工作会议，还到武汉等地调研，到美国、加拿大考察，并在上海、广州进行关门讨论。他们的任务是在10月底，拿出一份有关中国土壤污染管理的报告，供当年11月召开的中国环境与发展国际合作委员会(下称“国合会”)2015年年会讨论。
国合会是中国政府成立的国际性高级咨询机构，现任国合会主席是国务院副总理张高丽。而国合会每年提交给中国政府的政策建议，都会直达最高决策层。
足见土壤污染管理这一课题的重要与紧迫。
这份报告得出了这样的结论：中国正面临日趋严重的土壤污染问题，农业土壤环境质量令人关注，矿业开采废弃场地的土壤环境问题突出，工业生产、矿业开采、农业生产以及大气污染沉降成为中国土壤污染挑战面临的重要原因。另外，部分地区土壤、基岩和地下水中某些金属和元素本底值水平高也加剧了污染程度。
这与我国首次开展的全国土壤污染状况调查结果不谋而合。
2005年至2013年，环保部和国土资源部联合开展了首次全国土壤污染状况调查，并于2014年4月发布了《全国土壤污染状况调查公报》。调查结果表明，全国土壤环境状况总体不容乐观，部分地区土壤污染较重，耕地土壤环境质量堪忧，工矿业废弃地土壤环境问题突出。工矿业、农业等人为活动以及土壤环境背景值高是造成土壤污染或超标的主要原因。全国土壤总的超标率为16.1%，耕地点位超标率达19.4%。
这份公报未发布全国土壤污染状况的空间分布图，但披露了总体上的土壤污染特征。
从土壤污染的分布情况来看，中国南方的土壤污染重于北方，长三角、珠三角、东北老工业基地等部分区域土壤污染问题较为突出，西南、中南地区土壤重金属超标范围较大，镉、汞、砷、铅四种无机污染物含量分布呈现从西北到东南、从东北到西南方向逐渐升高的态势。
公报未发布土壤污染趋势相关数据，但指出了中国土壤污染正在增加。其中轻微、轻度、中度和重度污染点位比例分别为11.2%、2.3%、1.5%和1.1%。
2015年，国土部中国地质调查局发布了《中国耕地地球化学调查报告》，结论是东北黑土地有机质明显下降，南方耕地酸化和北方耕地碱化趋势加剧。调查耕地范围内有21.6%的耕地酸化严重，29.3%的土壤碱化趋势加剧，造成土壤板结，肥力下降。
以化肥为例，统计数据显示，我国每年化肥使用量在5800多万吨，使用量是世界第一。化肥施入土壤后一般有三个去向：一是被当季作物吸收;二是残留在土壤中，作为土壤养分可以被下一季作物吸收利用;三是损失到大气和水体环境中。目前，美国粮食作物氮肥利用率大体在50%，欧洲主要国家粮食作物氮肥利用率大体在65%，比我国高15~30个百分点。
氮肥引起的温室气体排放占农田碳足迹的60%~90%，巨大的氮肥施用引起的氮素活化及其对全球环境的负面影响已成为中国农业的症结。
国合会秘书长、环境保护部副部长李干杰说：“各种调查显示的信息表明，中国的土壤污染已经到了较为危险的程度，如果再不加强土壤污染管理，恐怕会出大问题。若放任不管，一些地方吃饭将成问题。”
土壤环境标准体系不健全
那么，中国土壤污染管理中究竟存在哪些问题?
王树义分析说，中国真正意义上的土壤污染管理是从2005年开始的。这一年，国务院颁布了《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》(下称《决定》)明确提出：“以防治土壤污染为重点，加强农村环境保护”“开展全国土壤污染状况调查和超标耕地综合治理”“合理使用农药、化肥，防治农用薄膜对耕地的污染”“污染严重且难以修复的耕地应依法调整”。
这是中国历史上第一个对土壤污染问题作出明确规定的规范性文件。这之后，尽管有各种文件和措施出台，但土壤环境保护或土壤污染防治的基本法律、法规仍然缺失。
时至今日，我国没有一部关于土壤环境保护或者土壤污染防治的法律、法规出台。目前土壤污染管理的主要依据仍然只是国务院2005年的《决定》和环保部2008年的《关于加强土壤污染防治工作的意见》。
此外，我国专门的土壤污染管理机构缺失，土壤环境监管能力薄弱。王树义介绍，多年来，各级环境保护部门中几乎都未设立专门的土壤环境保护或土壤污染防治管理机构。直至今年3月，环保部才专门设立了水、大气、土壤三个环境管理司。
更重要的是，土壤环境标准体系不健全。目前的《土壤环境质量标准》(GB15618-1995)，主要适用于农用地的土壤环境管理，适用于建设用地的土壤环境标准缺失。什么样的土壤属被污染、不适合人居住的，什么样的土壤是必须要修复的等等，没有一个权威的说法。
环保部有关负责人对《第一财经日报》记者表示，我国现行《土壤环境质量标准》(GB15618-1995)存在三个主要问题：一是适用范围小，仅适用于农田、蔬菜地、茶园、果园、牧场、林地、自然保护区等土壤环境质量评价，不适用居住、商服、工业等建设用地的评价;二是项目指标少，仅规定了8项重金属和2项农药残留指标;三是全国“一刀切”规定不能反映区域差异，部分指标限值不尽合理。
保护未受污染土壤环境质量，应制定实施土壤环境背景值标准;管控土壤污染风险，应制定实施保护人体健康和生态环境的土壤污染风险筛选值标准;保障污染土壤安全利用，应开展风险评估，制定针对特定污染土壤的修复标准。而这些，在土壤污染管理上几乎是空白。
《第一财经日报》记者从环保部了解到，在土壤标准方面，目前需要制修订的标准至少有五项：制修订农用地、建设用地土壤环境质量标准，替代现行土壤环境质量标准;制修订土壤环境监测、调查评估、风险管控、治理与修复等技术规范，以及环境影响评价技术导则;完善土壤污染防治相关标准，修订肥料、饲料、灌溉用水中有毒有害物质限量和农用污泥中污染物控制等标准，制订可降解农用地膜标准，修订农用地膜、农药包装标准;完善土壤中污染物分析测试方法;分类研制一批土壤环境标准样品。
避免照搬气水污染治理思路
《土十条》出台后，有环保专家对记者表示，“其实，叫《土壤污染防治初步行动计划》更为贴切。因为与大气污染、水污染相比，目前土壤污染的具体情况谁都说不清楚。”
也正因为如此，“摸清底数”成为土壤污染管理和防治的首要任务。
环保部有关负责人介绍，2005年至2013年，该部会同国土资源部开展全国土壤污染状况调查，调查面积约为630万平方公里，其中，耕地调查精度为8公里×8公里，林地、草地调查精度为16公里×16公里，未利用地调查精度为32公里×32公里。
“总体而言，现有各项调查的精度难以满足土壤污染风险管控和治理修复的需要，需进一步提高调查精度。”这位负责人说，为此，《土十条》提出要开展土壤污染状况详查工作，摸清土壤污染底数，为深入开展土壤污染防治工作提供基础支持。
“底数不清”的原因还在于没有一个统一的国家层面的土壤环境监测网络。据《第一财经日报》记者了解，目前除环保部门外，开展土壤监测的部门还有农业、国土部门。环保部门开展的土壤环境质量监测以农用地、污染地块土壤环境状况为主，农业部门以耕地地力为主，国土部门以测定土壤中矿物元素及其他无机指标为主。
相比之下，环保部的土壤监测更细一些。目前，环保部正在开展土壤环境质量监测网建设，在全国布设土壤环境质量监测基础点位和风险点位。其中，基础点位布设以耕地土壤为主，覆盖我国东北平原主产区、黄淮海平原主产区、长江流域主产区、汾渭平原主产区、河套灌区主产区、华南主产区和甘肃新疆主产区等七大粮食主产区。
风险点位布设覆盖工矿企业周边、设施农业集中区、污灌区、集中式饮用水源地等，其中，京津冀区域以城市“退二进三”遗留遗弃场地为重点，珠三角地区以化工、电镀、印染等重污染行业企业为重点，湘江流域和西南地区以重有色金属、磷矿等矿产资源开发企业为重点。
“应该将土壤保护确定为中国的一项基本国策。”王树义说，保护土壤就是保护中国经济社会可持续发展的支撑能力。
环境保护部环境规划院生态部(土壤环境保护中心)主任王夏晖研究员认为，在解决土壤污染问题时，要避免照搬大气、水污染治理思路和技术路径，需要考虑土地利用类型、污染程度、污染物类别、技术经济条件等因素，综合确定土壤污染管理和防治思路，将风险管控贯穿始终。
王夏晖说，所谓风险管控，就是要按照不同土地用途分别界定。对农用地而言，风险管控就是指通过农艺调控、替代种植、种植结构调整，以及划定特定农产品(12.600, 0.01,0.08%)禁止生产区域等措施，确保农产品质量安全，保障耕地得到安全利用;对建设用地而言，风险管控则是指通过对污染地块设立标志和标识，采取隔离、阻断等措施，防止污染进一步扩散，或划定管控区域，限制人员进入，防止土壤扰动，以及通过用途管制，规避随意开发带来的风险。
此外，对位于部分农产品主产区、人口集中聚居区周边的工矿企业，应实施污染物特别排放限值，造成土壤严重污染的企业，甚至要采取退出措施。
但土壤危机的累积以及人们对于土壤质量的关注，从来没有达到像今天这样的高度。5月31日，千呼万唤始出来的《土壤污染防治行动计划》(下称《土十条》)由国务院颁布。
土壤污染治理工作将就此走上快车道。农用地分类管理将引入哪些新做法?《土十条》提出，实施建设用地准入管理，防范人居环境风险。针对现行的管理存在的漏洞，今后在法律法规和执行上将采取什么措施?此外，在一些省份污染耕地集中区域，建设综合防治先行区，如何优先组织开展治理与修复?
土壤污染已到较为危险程度
2015年，就在环境保护部环境规划院起草小组紧锣密鼓地编制《土十条》之际，一支由中外专家组成的“神秘”团队也在行动，他们包括中方组长上海财经大学法学院教授王树义、外方组长阿美科福斯特(38.100, 0.03, 0.08%)惠勒环境与基础设施公司首席技术专家马威(WitSiemieniuk)等十余位专家。
从当年的3月到9月，这些专家们共举行了四次联合工作会议和多次内部工作会议，还到武汉等地调研，到美国、加拿大考察，并在上海、广州进行关门讨论。他们的任务是在10月底，拿出一份有关中国土壤污染管理的报告，供当年11月召开的中国环境与发展国际合作委员会(下称“国合会”)2015年年会讨论。
国合会是中国政府成立的国际性高级咨询机构，现任国合会主席是国务院副总理张高丽。而国合会每年提交给中国政府的政策建议，都会直达最高决策层。
足见土壤污染管理这一课题的重要与紧迫。
这份报告得出了这样的结论：中国正面临日趋严重的土壤污染问题，农业土壤环境质量令人关注，矿业开采废弃场地的土壤环境问题突出，工业生产、矿业开采、农业生产以及大气污染沉降成为中国土壤污染挑战面临的重要原因。另外，部分地区土壤、基岩和地下水中某些金属和元素本底值水平高也加剧了污染程度。
这与我国首次开展的全国土壤污染状况调查结果不谋而合。
2005年至2013年，环保部和国土资源部联合开展了首次全国土壤污染状况调查，并于2014年4月发布了《全国土壤污染状况调查公报》。调查结果表明，全国土壤环境状况总体不容乐观，部分地区土壤污染较重，耕地土壤环境质量堪忧，工矿业废弃地土壤环境问题突出。工矿业、农业等人为活动以及土壤环境背景值高是造成土壤污染或超标的主要原因。全国土壤总的超标率为16.1%，耕地点位超标率达19.4%。
这份公报未发布全国土壤污染状况的空间分布图，但披露了总体上的土壤污染特征。
从土壤污染的分布情况来看，中国南方的土壤污染重于北方，长三角、珠三角、东北老工业基地等部分区域土壤污染问题较为突出，西南、中南地区土壤重金属超标范围较大，镉、汞、砷、铅四种无机污染物含量分布呈现从西北到东南、从东北到西南方向逐渐升高的态势。
公报未发布土壤污染趋势相关数据，但指出了中国土壤污染正在增加。其中轻微、轻度、中度和重度污染点位比例分别为11.2%、2.3%、1.5%和1.1%。
2015年，国土部中国地质调查局发布了《中国耕地地球化学调查报告》，结论是东北黑土地有机质明显下降，南方耕地酸化和北方耕地碱化趋势加剧。调查耕地范围内有21.6%的耕地酸化严重，29.3%的土壤碱化趋势加剧，造成土壤板结，肥力下降。
以化肥为例，统计数据显示，我国每年化肥使用量在5800多万吨，使用量是世界第一。化肥施入土壤后一般有三个去向：一是被当季作物吸收;二是残留在土壤中，作为土壤养分可以被下一季作物吸收利用;三是损失到大气和水体环境中。目前，美国粮食作物氮肥利用率大体在50%，欧洲主要国家粮食作物氮肥利用率大体在65%，比我国高15~30个百分点。
氮肥引起的温室气体排放占农田碳足迹的60%~90%，巨大的氮肥施用引起的氮素活化及其对全球环境的负面影响已成为中国农业的症结。
国合会秘书长、环境保护部副部长李干杰说：“各种调查显示的信息表明，中国的土壤污染已经到了较为危险的程度，如果再不加强土壤污染管理，恐怕会出大问题。若放任不管，一些地方吃饭将成问题。”
土壤环境标准体系不健全
那么，中国土壤污染管理中究竟存在哪些问题?
王树义分析说，中国真正意义上的土壤污染管理是从2005年开始的。这一年，国务院颁布了《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》(下称《决定》)明确提出：“以防治土壤污染为重点，加强农村环境保护”“开展全国土壤污染状况调查和超标耕地综合治理”“合理使用农药、化肥，防治农用薄膜对耕地的污染”“污染严重且难以修复的耕地应依法调整”。
这是中国历史上第一个对土壤污染问题作出明确规定的规范性文件。这之后，尽管有各种文件和措施出台，但土壤环境保护或土壤污染防治的基本法律、法规仍然缺失。
时至今日，我国没有一部关于土壤环境保护或者土壤污染防治的法律、法规出台。目前土壤污染管理的主要依据仍然只是国务院2005年的《决定》和环保部2008年的《关于加强土壤污染防治工作的意见》。
此外，我国专门的土壤污染管理机构缺失，土壤环境监管能力薄弱。王树义介绍，多年来，各级环境保护部门中几乎都未设立专门的土壤环境保护或土壤污染防治管理机构。直至今年3月，环保部才专门设立了水、大气、土壤三个环境管理司。
更重要的是，土壤环境标准体系不健全。目前的《土壤环境质量标准》(GB15618-1995)，主要适用于农用地的土壤环境管理，适用于建设用地的土壤环境标准缺失。什么样的土壤属被污染、不适合人居住的，什么样的土壤是必须要修复的等等，没有一个权威的说法。
环保部有关负责人对《第一财经日报》记者表示，我国现行《土壤环境质量标准》(GB15618-1995)存在三个主要问题：一是适用范围小，仅适用于农田、蔬菜地、茶园、果园、牧场、林地、自然保护区等土壤环境质量评价，不适用居住、商服、工业等建设用地的评价;二是项目指标少，仅规定了8项重金属和2项农药残留指标;三是全国“一刀切”规定不能反映区域差异，部分指标限值不尽合理。
保护未受污染土壤环境质量，应制定实施土壤环境背景值标准;管控土壤污染风险，应制定实施保护人体健康和生态环境的土壤污染风险筛选值标准;保障污染土壤安全利用，应开展风险评估，制定针对特定污染土壤的修复标准。而这些，在土壤污染管理上几乎是空白。
《第一财经日报》记者从环保部了解到，在土壤标准方面，目前需要制修订的标准至少有五项：制修订农用地、建设用地土壤环境质量标准，替代现行土壤环境质量标准;制修订土壤环境监测、调查评估、风险管控、治理与修复等技术规范，以及环境影响评价技术导则;完善土壤污染防治相关标准，修订肥料、饲料、灌溉用水中有毒有害物质限量和农用污泥中污染物控制等标准，制订可降解农用地膜标准，修订农用地膜、农药包装标准;完善土壤中污染物分析测试方法;分类研制一批土壤环境标准样品。
避免照搬气水污染治理思路
《土十条》出台后，有环保专家对记者表示，“其实，叫《土壤污染防治初步行动计划》更为贴切。因为与大气污染、水污染相比，目前土壤污染的具体情况谁都说不清楚。”
也正因为如此，“摸清底数”成为土壤污染管理和防治的首要任务。
环保部有关负责人介绍，2005年至2013年，该部会同国土资源部开展全国土壤污染状况调查，调查面积约为630万平方公里，其中，耕地调查精度为8公里×8公里，林地、草地调查精度为16公里×16公里，未利用地调查精度为32公里×32公里。
“总体而言，现有各项调查的精度难以满足土壤污染风险管控和治理修复的需要，需进一步提高调查精度。”这位负责人说，为此，《土十条》提出要开展土壤污染状况详查工作，摸清土壤污染底数，为深入开展土壤污染防治工作提供基础支持。
“底数不清”的原因还在于没有一个统一的国家层面的土壤环境监测网络。据《第一财经日报》记者了解，目前除环保部门外，开展土壤监测的部门还有农业、国土部门。环保部门开展的土壤环境质量监测以农用地、污染地块土壤环境状况为主，农业部门以耕地地力为主，国土部门以测定土壤中矿物元素及其他无机指标为主。
相比之下，环保部的土壤监测更细一些。目前，环保部正在开展土壤环境质量监测网建设，在全国布设土壤环境质量监测基础点位和风险点位。其中，基础点位布设以耕地土壤为主，覆盖我国东北平原主产区、黄淮海平原主产区、长江流域主产区、汾渭平原主产区、河套灌区主产区、华南主产区和甘肃新疆主产区等七大粮食主产区。
风险点位布设覆盖工矿企业周边、设施农业集中区、污灌区、集中式饮用水源地等，其中，京津冀区域以城市“退二进三”遗留遗弃场地为重点，珠三角地区以化工、电镀、印染等重污染行业企业为重点，湘江流域和西南地区以重有色金属、磷矿等矿产资源开发企业为重点。
“应该将土壤保护确定为中国的一项基本国策。”王树义说，保护土壤就是保护中国经济社会可持续发展的支撑能力。
环境保护部环境规划院生态部(土壤环境保护中心)主任王夏晖研究员认为，在解决土壤污染问题时，要避免照搬大气、水污染治理思路和技术路径，需要考虑土地利用类型、污染程度、污染物类别、技术经济条件等因素，综合确定土壤污染管理和防治思路，将风险管控贯穿始终。
王夏晖说，所谓风险管控，就是要按照不同土地用途分别界定。对农用地而言，风险管控就是指通过农艺调控、替代种植、种植结构调整，以及划定特定农产品(12.600, 0.01,0.08%)禁止生产区域等措施，确保农产品质量安全，保障耕地得到安全利用;对建设用地而言，风险管控则是指通过对污染地块设立标志和标识，采取隔离、阻断等措施，防止污染进一步扩散，或划定管控区域，限制人员进入，防止土壤扰动，以及通过用途管制，规避随意开发带来的风险。
此外，对位于部分农产品主产区、人口集中聚居区周边的工矿企业，应实施污染物特别排放限值，造成土壤严重污染的企业，甚至要采取退出措施。
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