纳税处理
税务行政许可制度有待完善
来源：中国税务报 添加日期：2016年10月12日
2004年施行的行政许可法和2016年国家税务总局发布的《关于税务行政许可若干问题的公告》(2016年第11号)，提高了税务行政许可权的法治化和科学化水平，但税务行政许可制度仍然存在一些需要改进的地方。
提升税务行政许可设定制度的立法层次。行政许可法从正面规定了设定行政许可的法的形式，将其限定在法律、行政法规、地方性法规和省级人民政府规章，其他规范性文件都不能设定行政许可。据此，国家税务总局的部门规章和省级以下税务主管部门的规范性文件都无权设定行政许可。而规范税务行政许可行为的国家税务总局公告2016年第11号以及2014年国家税务总局发布的《关于公开行政审批事项等相关工作的公告》(2014年第10号)，比部门规章的效力还要低，更是无权设定行政许可。因此，建议财政部、国家税务总局提请国务院制定行政法规设定税务行政许可。
完善税务行政许可电子政务的相关制度。行政许可法第二十九条规定：“行政许可申请可以通过信函、电报、电传、传真、电子数据交换和电子邮件等方式提出。”国家税务总局公告2016年第11号也明确规定：“具备条件的地方，申请人可以采取该条款规定的方式提出税务行政许可申请。”最高人民法院于2009年12月14日发布了《关于审理行政许可案件若干问题的规定》(以下简称《许可规定》)，《许可规定》第六条明确规定：“行政机关受理行政许可申请后，在法定期限内不予答复，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉的，人民法院应当依法受理。前款法定期限自行政许可申请受理之日起计算;以数据电文方式受理的，自数据电文进入行政机关指定的特定系统之日起计算;数据电文需要确认收讫的，自申请人收到行政机关的收讫确认之日起计算。”因此，建议设计税务行政许可制度时，完善电子政务方面的相关制度，同时，可借鉴《许可规定》第六条确定数据电文方式受理税务行政许可的时间。
建立健全税务行政许可的公众查阅制度。行政许可法第四十条、第六十一条以法律条款的形式明确规定，公众具有查阅行政许可决定和行政许可监督检查记录的权利。而在税务实践中，这些“纸上权利”很难转化为纳税人的切身体验，查阅权诉讼就是有关这方面的行政案件。《许可规定》第二条、第十二条对其判决方式亦有明确规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关未公开行政许可决定或者未提供行政许可监督检查记录侵犯其合法权益，提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。被告无正当理由拒绝原告查阅行政许可决定及有关档案材料或监督检查记录的，人民法院可以判决被告在法定或者合理期限内准予原告查阅。”为更好地保护纳税人的合法权益，规避查阅权诉讼的执法风险，设计税务行政许可制度时，可以将行政许可决定和行政许可监督检查记录通过互联网、公告栏等形式进行公开。同时，建立健全税务行政许可的互联网监督检查制度、公众查阅监督检查记录制度以及监督检查的相关责任制度。
完善税务行政许可统一办理的相关制度。行政许可法的亮点之一，即该法第二十六条第二款创设了被称为“统一办理”的行政许可新方式。依此方式，地方政府合并数个由多个行政部门分别办理的许可，指定其中一个部门统一受理许可申请，并向其他相关部门分送有关材料，待相关部门向其提供处理意见后，作出行政许可决定。“统一办理”的方式高效便民，但也带来一个急需明确的问题，就是如何确定被告。《许可规定》第五条对此予以明确：“行政机关依据行政许可法第二十六条第二款规定统一办理行政许可的，当事人对行政许可行为不服提起诉讼，以对当事人作出具有实质影响的不利行为的机关为被告。”为鼓励多个部门联合办理行政许可的积极性，设计税务行政许可制度时，应对多个部门“统一办理”行政许可这种方式，明确“统一办理”的各个部门的职责范围，建立和完善“统一办理”行政许可过错责任追究制度，并将“统一办理”行政许可纳入税务机关的工作考核。
探索建立税务行政许可审批规范化制度。实践中，上下级行政机关分工实施行政许可主要有两种形式：一是上级批准，下级决定;二是下级初审，上级决定。根据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十九条可知，一般应以作出行政许可决定的下级或者上级机关为被告。但《许可规定》第四条对此作出例外规定：“行政许可依法须经上级行政机关批准，当事人对批准或者不批准行为不服一并提起诉讼的，以上级行政机关为共同被告;行政许可依法须经下级行政机关或者管理公共事务的组织初步审查并上报，当事人对不予初步审查或者不予上报不服提起诉讼的，以下级行政机关或者管理公共事务的组织为被告。”在税务实践中，上级机关的批准和下级机关的初审是进行实质审查还是形式审查，并不明确。因此，设计税务行政许可制度时，应探索建立行政审批电子监察系统，并对“上级机关批准和下级机关初审”的许可行为内容进行全面的、实质性审查这一问题予以明确。同时，坚持“谁审批、谁负责”的原则，建立和完善对违规审批的过错责任追究制度，从机制上解决审批权力与责任脱节的问题。
增加税务行政许可行政补偿的责任制度。行政许可法首次确立了依法补偿责任制度，即就算是合法行为，如果导致了相对人合法利益损失，也可能要依法予以补偿。因此，设计税务行政许可制度时，应当针对合理、适当以及相应补偿等问题作出具体规定，并增加税务行政许可补偿诉讼涉及的行政处理前置程序的规定。
作者单位：湖北省汉川市国税局
提升税务行政许可设定制度的立法层次。行政许可法从正面规定了设定行政许可的法的形式，将其限定在法律、行政法规、地方性法规和省级人民政府规章，其他规范性文件都不能设定行政许可。据此，国家税务总局的部门规章和省级以下税务主管部门的规范性文件都无权设定行政许可。而规范税务行政许可行为的国家税务总局公告2016年第11号以及2014年国家税务总局发布的《关于公开行政审批事项等相关工作的公告》(2014年第10号)，比部门规章的效力还要低，更是无权设定行政许可。因此，建议财政部、国家税务总局提请国务院制定行政法规设定税务行政许可。
完善税务行政许可电子政务的相关制度。行政许可法第二十九条规定：“行政许可申请可以通过信函、电报、电传、传真、电子数据交换和电子邮件等方式提出。”国家税务总局公告2016年第11号也明确规定：“具备条件的地方，申请人可以采取该条款规定的方式提出税务行政许可申请。”最高人民法院于2009年12月14日发布了《关于审理行政许可案件若干问题的规定》(以下简称《许可规定》)，《许可规定》第六条明确规定：“行政机关受理行政许可申请后，在法定期限内不予答复，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉的，人民法院应当依法受理。前款法定期限自行政许可申请受理之日起计算;以数据电文方式受理的，自数据电文进入行政机关指定的特定系统之日起计算;数据电文需要确认收讫的，自申请人收到行政机关的收讫确认之日起计算。”因此，建议设计税务行政许可制度时，完善电子政务方面的相关制度，同时，可借鉴《许可规定》第六条确定数据电文方式受理税务行政许可的时间。
建立健全税务行政许可的公众查阅制度。行政许可法第四十条、第六十一条以法律条款的形式明确规定，公众具有查阅行政许可决定和行政许可监督检查记录的权利。而在税务实践中，这些“纸上权利”很难转化为纳税人的切身体验，查阅权诉讼就是有关这方面的行政案件。《许可规定》第二条、第十二条对其判决方式亦有明确规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关未公开行政许可决定或者未提供行政许可监督检查记录侵犯其合法权益，提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。被告无正当理由拒绝原告查阅行政许可决定及有关档案材料或监督检查记录的，人民法院可以判决被告在法定或者合理期限内准予原告查阅。”为更好地保护纳税人的合法权益，规避查阅权诉讼的执法风险，设计税务行政许可制度时，可以将行政许可决定和行政许可监督检查记录通过互联网、公告栏等形式进行公开。同时，建立健全税务行政许可的互联网监督检查制度、公众查阅监督检查记录制度以及监督检查的相关责任制度。
完善税务行政许可统一办理的相关制度。行政许可法的亮点之一，即该法第二十六条第二款创设了被称为“统一办理”的行政许可新方式。依此方式，地方政府合并数个由多个行政部门分别办理的许可，指定其中一个部门统一受理许可申请，并向其他相关部门分送有关材料，待相关部门向其提供处理意见后，作出行政许可决定。“统一办理”的方式高效便民，但也带来一个急需明确的问题，就是如何确定被告。《许可规定》第五条对此予以明确：“行政机关依据行政许可法第二十六条第二款规定统一办理行政许可的，当事人对行政许可行为不服提起诉讼，以对当事人作出具有实质影响的不利行为的机关为被告。”为鼓励多个部门联合办理行政许可的积极性，设计税务行政许可制度时，应对多个部门“统一办理”行政许可这种方式，明确“统一办理”的各个部门的职责范围，建立和完善“统一办理”行政许可过错责任追究制度，并将“统一办理”行政许可纳入税务机关的工作考核。
探索建立税务行政许可审批规范化制度。实践中，上下级行政机关分工实施行政许可主要有两种形式：一是上级批准，下级决定;二是下级初审，上级决定。根据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十九条可知，一般应以作出行政许可决定的下级或者上级机关为被告。但《许可规定》第四条对此作出例外规定：“行政许可依法须经上级行政机关批准，当事人对批准或者不批准行为不服一并提起诉讼的，以上级行政机关为共同被告;行政许可依法须经下级行政机关或者管理公共事务的组织初步审查并上报，当事人对不予初步审查或者不予上报不服提起诉讼的，以下级行政机关或者管理公共事务的组织为被告。”在税务实践中，上级机关的批准和下级机关的初审是进行实质审查还是形式审查，并不明确。因此，设计税务行政许可制度时，应探索建立行政审批电子监察系统，并对“上级机关批准和下级机关初审”的许可行为内容进行全面的、实质性审查这一问题予以明确。同时，坚持“谁审批、谁负责”的原则，建立和完善对违规审批的过错责任追究制度，从机制上解决审批权力与责任脱节的问题。
增加税务行政许可行政补偿的责任制度。行政许可法首次确立了依法补偿责任制度，即就算是合法行为，如果导致了相对人合法利益损失，也可能要依法予以补偿。因此，设计税务行政许可制度时，应当针对合理、适当以及相应补偿等问题作出具体规定，并增加税务行政许可补偿诉讼涉及的行政处理前置程序的规定。
作者单位：湖北省汉川市国税局
关注东审公众微信号"bjds4006505616"及时获取最有价值的信息微信二微码
