内部控制
“一体化”模式:昆明市创新行政事业单位内控建设
来源：中国会计报 添加日期：2016年04月15日
昆明市财政局在总结2014年实施内部控制规范建设工作后发现：推动个别行政事业单位内部控制的“单位治理”，难以形成规模并发挥整体效应;财政部门内部控制若仅立足于“财政治理”，其管理效能受主体边界限制无法延伸到公共资金使用部门。
为此，昆明市财政局在2015年提出了全市推进行政事业单位内部控制规范建设的目标任务和整体构架、推进线路，并制定了《昆明市行政事业单位内部控制规范实施工作方案》，由此开启了采用“一体化”模式创新行政事业单位内部控制规范建设。
明确内控建设“四大目标”
昆明市财政局在与我国权威专业研究机构共同探讨后，按照《行政事业单位内部控制规范(试行)》的要求明确了内控建设的指导思想：通过“宣传动员、重点建设、全面实施、检查督导、巩固提高”的方式，以财政资金分配与使用为主线，以财政资金支出绩效评价为核心，以科学的基础评估为导向，以流程梳理与机制建设为重点，以财政部门内部控制建设为纽带，以现代信息技术为手段，将制衡机制嵌入到内部管理制度之中，实现对行政事业单位经济活动风险的防范和管控。
围绕这一指导思想，昆明市提出了内控建设的四大目标：一是夯实财税改革基础。推动财税改革的推手主要是各级政府，落脚点是各级行政事业单位。通过建立内控规范，切实提高全市公共财政在政府公共事务管理中的实际效应，推动现代财政制度构建，为全面深化财税改革提供根本条件。
二是增强资金使用效益。2014年以来，昆明市财政收入呈低速增长常态化趋势已经明朗，全市财政面临较大收支矛盾和压力。通过推行内控规范，对不适应现代财政管理的体制机制进行改革，以提高单位内部管理水平，增强财政资金使用效益，有效控制和降低行政成本。
三是完善腐败防治机制。权力与责任的制衡是内控制度人核心。通过实施内控规范，建立完善的内部控制制度，切实减少自由裁量权的空间和余地，用制度限制权力的滥用，预防腐败。
四是提高政府治理能力。通过全面推行内控规范，构建昆明市政府内部控制规范体系，为编制政府综合财务报告、科学制定经济运行政策、提高市县乡三级政府理财水平以及提升政府治理能力奠定基础。
“一体化”推进
所谓“一体化”，就是将财政管理内部控制与行政事业单位内部控制进行整合，以提升政府公共资金使用效益为共同目标，引导各行政事业单位经济活动乃至业务活动规范、有序、高效运转，使公共财政在政府公共事务管理中发挥实际效能，形成“以预算为主线，以财政资金流程控制为核心”的内部控制规范整体框架，建立财政管理大数据的基础环境。
这样一来，可以提高财政治理、政府治理乃至国家治理能力，切实加强党风廉政建设和腐败治理。
简单来说，以问题为导向，通过部门联动、政府推动等共同治理是昆明内控建设“一体化”推进的主要特点。
实现“一体化”的方式是横向联动与纵向联动相结合，整体推进。横向联动是指财政局带头、市级其他单位跟进，以保证财政资金“出口”与预算单位资金“进口”管理相衔接，形成财政资金与预算单位资金使用共同推进的格局;纵向联动是指市级与区县同步实施。其内涵是以行政事业单位内部控制体系为支撑，以单位端量化评价指标为引导，通过单位基础评价指标提升单位内部管理水平，通过单位运行评价指标与财政管理指标相衔接，形成完整的区域财政资金管理体系，逐步强化公共资金绩效管理。
为保证内控建设取得实效，昆明市在整体工作实施方案中充分体现了“三个结合”：一是以单位为导向，实现内控建设与单位实际工作需求的有效结合。二是注重资金使用效率，实现内控建设与财政资金管控的有效结合。三是借助外力，通过组建全国性专家委员会等形式，借鉴省内外内控建设的经验，实现内控建设内生动力和外部先进经验的有效结合。
五方面确保内控推广实施
为确保内控建设工作顺利实施，昆明市在推广机制方面做到了“五保障”：一是组织保障。昆明市政府成立行政事业单位内部控制规范工作领导小组，组长由市常务副市长担任，副组长由市政府办公厅、市财政局、市监察局、市审计局主要领导担任，领导小组成员为市级一级预算单位主要负责人。领导小组在市财政局设立办公室，由市财政局分管会计管理工作的领导任办公室主任，负责落实领导小组的各项决策和日常工作。按照市政府要求，市级各行政事业单位和各县区均成立了由主要领导任组长的工作领导小组，为全面推进内部控制规范建设提供了组织保障。
二是思想保障。分层次召开动员暨培 训会，市级各行政事业单位主要领导、县区政府分管领导和各单位分管领导、相关处室负责人先后接受了思想动员和培训。
市内控办利用近两个月时间,组织相关专家和工作人员深入市级26家单位和各县区、各开发(度假)园区，通过与部门和单位领导、业务处室负责人面对面交流沟通，使各级领导单纯把内控理解为财务风险和廉政风险防控，或内控建设就是加强制度建设的思维得到了有效扩展，实现了从“要我内控”到“我要内控”的理念转变，从而营造了良好的内控规范建设氛围。
三是智力保障。经昆明市政府同意，由东北财经大学会计学院等单位联合中介机构、社会智库资源，共同组建研究团队，成立昆明市行政事业单位内部控制规范专家咨询委员会，向全市各单位提供政策咨询和内控规范的指导、培训、过程答疑。成立6个工作小组，并每家配置专职顾问1名，保证了市级38家单位基础评估工作的顺利进行。
四是经费保障。从事第一阶段市级38家单位基础评估和重点单位建设的中介机构，由市政府委托市财政局在全国范围内公开招标，其开展基础评估和重点建设所需经费按统一标准，由单位列入部门预算，按协议规定自行支付。
五是机制保障。建立公示制度，市级预算单位内部控制规范建设情况将定期进行公示。实行约谈机制，对连续3次内部控制评价不合格的单位，由市领导小组办公室对主要领导进行约谈。实行跟踪评价和监督考核机制，对市级预算单位内部控制规范工作情况，由市财政局作为预算批复的参考指标，对内部控制规范工作推进不力的单位，予以核减预算，并纳入年度决算内容;由市审计局列为审计内容;由市监察局作为党风廉政建设考核重点之一。
目前，昆明市正在抓紧实施19家重点单位内控建设信息化落地工作。在此之前，经过专家、中介机构和单位的共同努力，各重点建设单位建立健全了内控组织建设、决策机制建设、关键控制岗位完善等，针对基础评估情况，通过梳理完善各项经济活动工作流程，围绕进一步加强预 算、收支、采购、资产、项目以及合同六大类业务管理和控制，完成了《内控手册》《内控制度》的制定和内部控制信息系统的实施;昆明市财政局根据整体方案制定了《财政业务管理内部控制工作方案》，将财政业务划分为预算编审、国库管理、政府采购管理、资产管理、绩效管理、非税收入管理、债务管理等7大核心业务，并分别制定各项业务的基本制度，作为市财政局依法履职的整体规范。
四方面进一步推进内控建设
在下一步工作中，昆明市内控办会同中介机构将重点围绕4个方面开展工作，以确保在今年取得实质性成果。
一是建立专题研究解决方案机制。针对基础评估发现的问题，应由各部门(单位)通过内控建设改进的，通过重点单位内控建设进行流程优化和职责明确，设计科学的标准与操作规程;可以在财政局解决的，通过财政管理7大业务内控规范和操作规程实现财政管理提升;需要市政府协调统一政策的，通过市内控建设领导小组组织研究解决。
二是以解决实际问题为导向进行内控设计。本着先易后难的原则，通过可行性研究和针对性设计，从普遍存在的共性问题入手，成批量确定亟需解决的实际问题，发挥昆明内控建设“一体化”优势，统一设计，分别实施，提炼共性，兼顾个性。
三是通过信息化固化制度。在重点建设单位部署内部控制信息系统，通过配置岗位权限和设置审批流程，固化内控制度。通过设计开发财政指标管理系统，提取整合各单位内控运行关键环节信息数据，为财政管理决策提供科学依据。通过“一体化”建设，全面提升昆明市各单位内部管理水平和政府理财水平。
四是明确县区推进路线。按照市级先行、县区跟进的原则，在前期调研和市级部分单位基础评估的基础上，明确县区以财政先行的内控规范建设推进路线，联动实施，保证全市在年底前全面完成内控建设工作。
(昆明市财政局供稿)
为此，昆明市财政局在2015年提出了全市推进行政事业单位内部控制规范建设的目标任务和整体构架、推进线路，并制定了《昆明市行政事业单位内部控制规范实施工作方案》，由此开启了采用“一体化”模式创新行政事业单位内部控制规范建设。
明确内控建设“四大目标”
昆明市财政局在与我国权威专业研究机构共同探讨后，按照《行政事业单位内部控制规范(试行)》的要求明确了内控建设的指导思想：通过“宣传动员、重点建设、全面实施、检查督导、巩固提高”的方式，以财政资金分配与使用为主线，以财政资金支出绩效评价为核心，以科学的基础评估为导向，以流程梳理与机制建设为重点，以财政部门内部控制建设为纽带，以现代信息技术为手段，将制衡机制嵌入到内部管理制度之中，实现对行政事业单位经济活动风险的防范和管控。
围绕这一指导思想，昆明市提出了内控建设的四大目标：一是夯实财税改革基础。推动财税改革的推手主要是各级政府，落脚点是各级行政事业单位。通过建立内控规范，切实提高全市公共财政在政府公共事务管理中的实际效应，推动现代财政制度构建，为全面深化财税改革提供根本条件。
二是增强资金使用效益。2014年以来，昆明市财政收入呈低速增长常态化趋势已经明朗，全市财政面临较大收支矛盾和压力。通过推行内控规范，对不适应现代财政管理的体制机制进行改革，以提高单位内部管理水平，增强财政资金使用效益，有效控制和降低行政成本。
三是完善腐败防治机制。权力与责任的制衡是内控制度人核心。通过实施内控规范，建立完善的内部控制制度，切实减少自由裁量权的空间和余地，用制度限制权力的滥用，预防腐败。
四是提高政府治理能力。通过全面推行内控规范，构建昆明市政府内部控制规范体系，为编制政府综合财务报告、科学制定经济运行政策、提高市县乡三级政府理财水平以及提升政府治理能力奠定基础。
“一体化”推进
所谓“一体化”，就是将财政管理内部控制与行政事业单位内部控制进行整合，以提升政府公共资金使用效益为共同目标，引导各行政事业单位经济活动乃至业务活动规范、有序、高效运转，使公共财政在政府公共事务管理中发挥实际效能，形成“以预算为主线，以财政资金流程控制为核心”的内部控制规范整体框架，建立财政管理大数据的基础环境。
这样一来，可以提高财政治理、政府治理乃至国家治理能力，切实加强党风廉政建设和腐败治理。
简单来说，以问题为导向，通过部门联动、政府推动等共同治理是昆明内控建设“一体化”推进的主要特点。
实现“一体化”的方式是横向联动与纵向联动相结合，整体推进。横向联动是指财政局带头、市级其他单位跟进，以保证财政资金“出口”与预算单位资金“进口”管理相衔接，形成财政资金与预算单位资金使用共同推进的格局;纵向联动是指市级与区县同步实施。其内涵是以行政事业单位内部控制体系为支撑，以单位端量化评价指标为引导，通过单位基础评价指标提升单位内部管理水平，通过单位运行评价指标与财政管理指标相衔接，形成完整的区域财政资金管理体系，逐步强化公共资金绩效管理。
为保证内控建设取得实效，昆明市在整体工作实施方案中充分体现了“三个结合”：一是以单位为导向，实现内控建设与单位实际工作需求的有效结合。二是注重资金使用效率，实现内控建设与财政资金管控的有效结合。三是借助外力，通过组建全国性专家委员会等形式，借鉴省内外内控建设的经验，实现内控建设内生动力和外部先进经验的有效结合。
五方面确保内控推广实施
为确保内控建设工作顺利实施，昆明市在推广机制方面做到了“五保障”：一是组织保障。昆明市政府成立行政事业单位内部控制规范工作领导小组，组长由市常务副市长担任，副组长由市政府办公厅、市财政局、市监察局、市审计局主要领导担任，领导小组成员为市级一级预算单位主要负责人。领导小组在市财政局设立办公室，由市财政局分管会计管理工作的领导任办公室主任，负责落实领导小组的各项决策和日常工作。按照市政府要求，市级各行政事业单位和各县区均成立了由主要领导任组长的工作领导小组，为全面推进内部控制规范建设提供了组织保障。
二是思想保障。分层次召开动员暨培 训会，市级各行政事业单位主要领导、县区政府分管领导和各单位分管领导、相关处室负责人先后接受了思想动员和培训。
市内控办利用近两个月时间,组织相关专家和工作人员深入市级26家单位和各县区、各开发(度假)园区，通过与部门和单位领导、业务处室负责人面对面交流沟通，使各级领导单纯把内控理解为财务风险和廉政风险防控，或内控建设就是加强制度建设的思维得到了有效扩展，实现了从“要我内控”到“我要内控”的理念转变，从而营造了良好的内控规范建设氛围。
三是智力保障。经昆明市政府同意，由东北财经大学会计学院等单位联合中介机构、社会智库资源，共同组建研究团队，成立昆明市行政事业单位内部控制规范专家咨询委员会，向全市各单位提供政策咨询和内控规范的指导、培训、过程答疑。成立6个工作小组，并每家配置专职顾问1名，保证了市级38家单位基础评估工作的顺利进行。
四是经费保障。从事第一阶段市级38家单位基础评估和重点单位建设的中介机构，由市政府委托市财政局在全国范围内公开招标，其开展基础评估和重点建设所需经费按统一标准，由单位列入部门预算，按协议规定自行支付。
五是机制保障。建立公示制度，市级预算单位内部控制规范建设情况将定期进行公示。实行约谈机制，对连续3次内部控制评价不合格的单位，由市领导小组办公室对主要领导进行约谈。实行跟踪评价和监督考核机制，对市级预算单位内部控制规范工作情况，由市财政局作为预算批复的参考指标，对内部控制规范工作推进不力的单位，予以核减预算，并纳入年度决算内容;由市审计局列为审计内容;由市监察局作为党风廉政建设考核重点之一。
目前，昆明市正在抓紧实施19家重点单位内控建设信息化落地工作。在此之前，经过专家、中介机构和单位的共同努力，各重点建设单位建立健全了内控组织建设、决策机制建设、关键控制岗位完善等，针对基础评估情况，通过梳理完善各项经济活动工作流程，围绕进一步加强预 算、收支、采购、资产、项目以及合同六大类业务管理和控制，完成了《内控手册》《内控制度》的制定和内部控制信息系统的实施;昆明市财政局根据整体方案制定了《财政业务管理内部控制工作方案》，将财政业务划分为预算编审、国库管理、政府采购管理、资产管理、绩效管理、非税收入管理、债务管理等7大核心业务，并分别制定各项业务的基本制度，作为市财政局依法履职的整体规范。
四方面进一步推进内控建设
在下一步工作中，昆明市内控办会同中介机构将重点围绕4个方面开展工作，以确保在今年取得实质性成果。
一是建立专题研究解决方案机制。针对基础评估发现的问题，应由各部门(单位)通过内控建设改进的，通过重点单位内控建设进行流程优化和职责明确，设计科学的标准与操作规程;可以在财政局解决的，通过财政管理7大业务内控规范和操作规程实现财政管理提升;需要市政府协调统一政策的，通过市内控建设领导小组组织研究解决。
二是以解决实际问题为导向进行内控设计。本着先易后难的原则，通过可行性研究和针对性设计，从普遍存在的共性问题入手，成批量确定亟需解决的实际问题，发挥昆明内控建设“一体化”优势，统一设计，分别实施，提炼共性，兼顾个性。
三是通过信息化固化制度。在重点建设单位部署内部控制信息系统，通过配置岗位权限和设置审批流程，固化内控制度。通过设计开发财政指标管理系统，提取整合各单位内控运行关键环节信息数据，为财政管理决策提供科学依据。通过“一体化”建设，全面提升昆明市各单位内部管理水平和政府理财水平。
四是明确县区推进路线。按照市级先行、县区跟进的原则，在前期调研和市级部分单位基础评估的基础上，明确县区以财政先行的内控规范建设推进路线，联动实施，保证全市在年底前全面完成内控建设工作。
(昆明市财政局供稿)
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