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人大代表建言公开地方债数据 债务剥离防资产流失
来源：21世纪经济报道 添加日期：2016年03月11日
“在现有的会计准则下，很多基础设施项目资产的价值被低估，账面上资产和负债不匹配，要高度重视这个问题，防止在新一轮的金融债务剥离中，造成国有资产流失。”全国人大代表、海南省原发改委主任林回福在两会小组讨论时表示。且多位代表委员就地方债展开讨论，包括现存的问题及相关制度建议。
财政部提交人大审议的预算报告显示，2016年，地方政府一般债务余额限额10.7万亿，地方政府专项债务余额限额为6.48万亿。相比2015年年底的16万亿限额，新增额度1.18万亿，增幅7.37%。
按照财政部测算，2015年地方债务率约86%。根据今年预算报告计算，2016年地方政府综合财力19.17万亿，17.18万亿地方债限额所对应的债务率预计约89%。今年债务率小幅上升3个百分点，但低于100%的风险警戒线，债务风险总体可控。
要揭开地方债的面纱
从2015年开始，省级政府自主发行债券。在发行债券之时，省级政府需向外界公布具体债务数据。但市、县政府的债务数据依然尚未对外公布。
多位市县地方政府财政系统人士对21世纪经济报道记者坦言，因为债务数据对当地融资影响较大，所以这一数据比较敏感，属于保密资料，一般不向外公布。
而从公开的情况看，政府向人大提交的债务信息大多只有新增债务、置换债务、余额限额等总量数据，缺少债务资金支出的具体项目、偿债计划、限额确定机制(包括因素、权重、公式等)等详细内容，代表和委员难以开展实质性审查。
全国人大代表、暨南大学管理学院教授卢馨建议，要有效防范地方政府债务风险，各级政府要向同级人大代表公开债务规模、结构及偿还情况，主动接受监督。
全国人大代表、招商局集团董事李引泉建议，国家财政设立政府公共债务指标(含中央财政债务、县(市)级以上地方政府债务及其政府融资平台债务)，妥善管理并向全国人大报告。
目前，地方政府整体债务率低于100%的警戒线，风险总体可控。但局部地区风险不容忽视。全国人大预工委此前的一份调研报告显示，全国100多个市本级、400多个县级的债务率超过100%。
全国政协委员、国家审计署原副审计长董大胜表示，一些地区特别是贫困地区市县政府未来偿还债务压力大。当前财政收入下降，土地出让收入减少，可用于偿债的财力不足，有的地方拖欠工程款占地方债务比重较大。
此前，《关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号)称，对确需地方政府偿还的债务，地方政府要切实履行偿债责任，必要时可以处置政府资产偿还债务。
全国人大代表、海南省原发改委主任林回福则提醒，在现有的会计准则下，很多基础设施项目资产的价值被低估，账面上资产和负债不匹配，要高度重视这个问题，防止在新一轮的金融债务剥离中造成国有资产流失。
置换债非市场化定价
按照43号文的安排，另一项减轻地方政府债务负担的措施是发行置换债。2015年，中央政府首度推出3.2万亿地方债置换计划，以低息、长期债务置换高息、短期债务。
财政部测算，2015年置换债将地方政府存量债务成本从平均约10%降至3.5%左右，为地方节省利息2000亿元。
全国人大代表、合肥市长张庆军说，应把发行地方政府债券作为一项长期举措坚持下去，降低利息负担，缓解地方政府偿债压力。
董大胜认为，目前地方债存在的主要问题包括地方政府置换及发行管理制度还不够完善，地方政府债券发行主要靠行政推动，而且在银行集中度高，不利于在银行分散风险。
21世纪经济报道此前报道，财政部于今年年初下发超3.2万亿的债券置换额度，多个省份从今年2月初陆续发行置换债。今年初，财政部发文称鼓励地方政府积极采用定向承销方式发行置换债券。
全国政协委员、央行副行长潘功胜认为，地方政府债务置换对于减轻地方政府债务成本、推动地方政府债务透明化和解决期限错配等方面都发挥了很好的作用。但是地方政府债务置换过程中操作不规范，表现为强买强卖、非市场化定价等。他建议规范和完善地方政府债务置换操作程序。
对于债券置换，全国人大代表，浙江省委秘书长陈金彪建议，一要尽快对置换债券的政策范围等进行系统梳理，完善制度设计;二要允许科学动态调整，制定债务核销转化等细则，消化存量债务;三要省级政府建立完善债券需求申报、核准、风险评估制度;四要建立置换债券资金使用情况与新增债券分配额度挂钩机制。
财政部提交人大审议的预算报告显示，2016年，地方政府一般债务余额限额10.7万亿，地方政府专项债务余额限额为6.48万亿。相比2015年年底的16万亿限额，新增额度1.18万亿，增幅7.37%。
按照财政部测算，2015年地方债务率约86%。根据今年预算报告计算，2016年地方政府综合财力19.17万亿，17.18万亿地方债限额所对应的债务率预计约89%。今年债务率小幅上升3个百分点，但低于100%的风险警戒线，债务风险总体可控。
要揭开地方债的面纱
从2015年开始，省级政府自主发行债券。在发行债券之时，省级政府需向外界公布具体债务数据。但市、县政府的债务数据依然尚未对外公布。
多位市县地方政府财政系统人士对21世纪经济报道记者坦言，因为债务数据对当地融资影响较大，所以这一数据比较敏感，属于保密资料，一般不向外公布。
而从公开的情况看，政府向人大提交的债务信息大多只有新增债务、置换债务、余额限额等总量数据，缺少债务资金支出的具体项目、偿债计划、限额确定机制(包括因素、权重、公式等)等详细内容，代表和委员难以开展实质性审查。
全国人大代表、暨南大学管理学院教授卢馨建议，要有效防范地方政府债务风险，各级政府要向同级人大代表公开债务规模、结构及偿还情况，主动接受监督。
全国人大代表、招商局集团董事李引泉建议，国家财政设立政府公共债务指标(含中央财政债务、县(市)级以上地方政府债务及其政府融资平台债务)，妥善管理并向全国人大报告。
目前，地方政府整体债务率低于100%的警戒线，风险总体可控。但局部地区风险不容忽视。全国人大预工委此前的一份调研报告显示，全国100多个市本级、400多个县级的债务率超过100%。
全国政协委员、国家审计署原副审计长董大胜表示，一些地区特别是贫困地区市县政府未来偿还债务压力大。当前财政收入下降，土地出让收入减少，可用于偿债的财力不足，有的地方拖欠工程款占地方债务比重较大。
此前，《关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号)称，对确需地方政府偿还的债务，地方政府要切实履行偿债责任，必要时可以处置政府资产偿还债务。
全国人大代表、海南省原发改委主任林回福则提醒，在现有的会计准则下，很多基础设施项目资产的价值被低估，账面上资产和负债不匹配，要高度重视这个问题，防止在新一轮的金融债务剥离中造成国有资产流失。
置换债非市场化定价
按照43号文的安排，另一项减轻地方政府债务负担的措施是发行置换债。2015年，中央政府首度推出3.2万亿地方债置换计划，以低息、长期债务置换高息、短期债务。
财政部测算，2015年置换债将地方政府存量债务成本从平均约10%降至3.5%左右，为地方节省利息2000亿元。
全国人大代表、合肥市长张庆军说，应把发行地方政府债券作为一项长期举措坚持下去，降低利息负担，缓解地方政府偿债压力。
董大胜认为，目前地方债存在的主要问题包括地方政府置换及发行管理制度还不够完善，地方政府债券发行主要靠行政推动，而且在银行集中度高，不利于在银行分散风险。
21世纪经济报道此前报道，财政部于今年年初下发超3.2万亿的债券置换额度，多个省份从今年2月初陆续发行置换债。今年初，财政部发文称鼓励地方政府积极采用定向承销方式发行置换债券。
全国政协委员、央行副行长潘功胜认为，地方政府债务置换对于减轻地方政府债务成本、推动地方政府债务透明化和解决期限错配等方面都发挥了很好的作用。但是地方政府债务置换过程中操作不规范，表现为强买强卖、非市场化定价等。他建议规范和完善地方政府债务置换操作程序。
对于债券置换，全国人大代表，浙江省委秘书长陈金彪建议，一要尽快对置换债券的政策范围等进行系统梳理，完善制度设计;二要允许科学动态调整，制定债务核销转化等细则，消化存量债务;三要省级政府建立完善债券需求申报、核准、风险评估制度;四要建立置换债券资金使用情况与新增债券分配额度挂钩机制。
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