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人社部研究取消高校和医院编制 采用全员聘任制
来源：经济观察报 添加日期：2016年02月01日
事业单位基本完成分类改革后，围绕高校和公立医院即将启动的，或是一场力度更大的改革。
按照人社部等方面的计划，未来中国事业单位编制将严控总量，对小学义务教育、公共文化、基层卫生等公益一类事业单位，还会给予一定的补充编制，实行严格的审批制管理;对公益二类事业单位中的普通高校、成人高校和公立医院，未来仍保留其事业单位性质，但会逐步取消事业单位编制管理，转为全员合同聘任制。
国家行政学院公共行政教研室主任竹立家告诉经济观察报，取消高校和公立医院事业单位编制需较长的过渡，而且是先行试点，进行系统的实践探索，等到试点成熟之后，才会在更大的范围内推广推行。
一位接近人社部的专家表示，目前中国公立医院在编人员大约有800多万，高校在编教职工有233万余人，对于这部分在编事业单位人员，具体做法将实行实名统计，之后随自然减员，逐步收回编制。
而对于高校和公立医院的非在编人员，官方尚未统计。竹立家说，这部分人员的数量十分庞大，“编外人员多的单位有的能占到一半，少的也有20%—30%左右。”下一步，在高校和公立医院取消事业单位编制之后，将会逐步缩小编外人员与编内人员的待遇差别，解决编外人员面临的多种问题。
竹立家表示，去年北京市已经出台取消高校和公立医院事业编制的文件，预计未来其它省市对高校和公立医院的改革，将会参照北京的改革模式来设计和推进。
取消编制
1月15日，一位人社部官员曾对外表示，今年人社部等方面将重点研究编制创新改革，特别是高校、公立医院不纳入编制管理后对相关改革的影响。
对此，前述接近人社部专家对经济观察报说，所谓“不纳入编制管理”，就是取消事业单位编制，但保留事业单位性质。而之所以要保留事业单位性质，主要是考虑到高校、公立医院的公益属性，不能完全推向市场化，还要由财政进行差额拨款。
具体的做法是，在高校、公立医院取消事业单位编制之后，对于1000多万的在编人员，将实行实名登记、统计，再往后，随着时间的推移，等到这部分人以退休、辞退等形式自然减员，才能逐步收回编制;对于非在编人员，则实行合同聘任制的方式进行管理。
非在编人员一直是事业单位改革中面临的棘手难题。中国社科院社会政策研究中心秘书长唐钧对经济观察报说，过去由于种种原因，导致高校和公立医院存在很大一部分编外人员，而这部分人员与编制内人员在工资、社保、职称评定、住房补贴等方面，都存在较大的差距。像去年对机关事业单位人员工资、养老保险制度进行改革，也没把这部分人员考虑在内，属于新一轮事业单位上半场改革中的遗留问题。
目前，北京市是国内唯一实施取消高校和公立医院事业编制的试点。按照去年5月北京市出台的相关文件，对北京市政府管理的高校和公立医院，未来将探索取消事业单位编制管理的模式，逐步实行备案或者不纳编的登记管理方式。
北京市的这项涉及事业编制的改革最终会导向何方?前述接近人社部专家进一步分析认为，在全部取消事业单位编制之后，未来北京市属高校和公立医院，将会实行全员合同聘任制。
除此之外，北京市的事业单位改革文件还明确了未来对公益一类、二类事业单位用人机制的深化改革思路。其中提出，要将公益事业单位岗位分成管理岗位、专业技术岗位和工勤岗位，并进一步细化专业技术岗位类别。
对于工勤岗位和专业技术岗位中的辅助业务岗位，未来将采取政府购买服务方式或实行人员额度管理。遵从“老人老办法、新人新办法”的原则，对工勤岗位、专业技术岗位中的辅助业务岗位现有编内人员实行实名制管理，只出不进，随自然减员逐步收回编制;对政策改革后的新进人员，则按照新的用人制度来进行管理。
竹立家、唐钧等专家则对此提出了看法，他们认为北京市去年出台的事业单位改革文件也存在一些难点和疑问，比如，对于取消事业编制之后，涉及高校和公立医院的财政经费、户籍管理、出国交流、住房补贴等问题，该文件中并未有明确规定，只是强调相关部门应准确把握事业单位改革总体要求，依据有关规定加强管理。
转制成本
新一轮事业单位改革于2011年启动，按照人社部、中编办等方面的计划，2015年要完成事业单位分类改革，到2020年，则要建立起功能明确、治理完善、运行高效、监管有力的事业单位管理体制和运行机制。
前述接近人社部专家所说，包括高校、公立医院、中小学在内，现在全国事业单位非编制内的职员，目前官方还没有做过完整的统计，但少说也有数百万人，在下半场的事业单位改革中，对这些编制外人员的安排是其中的一个重点和难点。
现在国家针对事业单位的政策，编制是岗位设置、核定收支和财政给予补助的依据，全额拨款、差额拨款都是按照在编人员的数量，由财政全部或者部分负担，业内称之为“人头费”，编制外人员享受不到国家财政的“庇护”。这次人社部官员对外透露下一步将取消高校、公立医院的事业单位编制后，引发业内最为关注的是，国家对高校、公立医院的差额拨款政策，未来将会有怎样的改变。
唐钧较为担忧的是，在实施机关事业单位养老保险缴费制度之后，高校和公立医院的财政负担已明显加大，未来取消事业编制，将高校和公立医院进一步推向市场，会不会也相应加大高校和公立医院的财政负担。
目前实施的事业单位养老保险缴费制度，单位需要为员工缴纳20%的基本养老保险和8%的职业年金，但由于分类不同，由财政全额负担的公益一类事业单位，需单位缴纳的28%部分均是记账处理，而实施差额的公益二类事业单位，则需要真金白银地划出这笔钱，即便有财政承担部分比例，但大头依然是由单位来负担。
竹立家对经济观察报说，现在的事业单位分类改革其实还留有“小尾巴”，比如，有的事业单位到底是属于公益一类性质的，还是公益二类性质的，各个事业单位自身的定位与上面给的定位有差别，直到现在还在“讨价还价”，都想进入全额吃财政的公益一类范畴。
唐钧则认为，近年政府切断了公立医院“以药补医”路子，对医疗卫生投资比例也大幅降低，因此实施养老保险缴费之后，会给公立医院带来较大的资金压力，而公立医院在解决职工养老缴费筹资中，最终会依靠提高医疗服务收费等措施，将资金压力转移至看病的人身上。
在他看来，与公立医院采取的措施相近，高校为解决职工的养老保险缴费、工资上涨等，同样也可能会提高教学收费，将资金压力转移至学生身上。
因此，唐钧建议，教育服务和医疗服务都是人对人的服务，在这些领域，人的因素第一，未来针对公益二类事业单位的改革，要尽量避免把高校和公立医院当作企业来办，即把利润最大化作为追求的目标。“如果要让高校和公立医院靠创收来支付转制成本、人工成本，那教育和医疗的费用肯定会大涨，最终会转移至普通老百姓身上。”唐钧说。
按照人社部等方面的计划，未来中国事业单位编制将严控总量，对小学义务教育、公共文化、基层卫生等公益一类事业单位，还会给予一定的补充编制，实行严格的审批制管理;对公益二类事业单位中的普通高校、成人高校和公立医院，未来仍保留其事业单位性质，但会逐步取消事业单位编制管理，转为全员合同聘任制。
国家行政学院公共行政教研室主任竹立家告诉经济观察报，取消高校和公立医院事业单位编制需较长的过渡，而且是先行试点，进行系统的实践探索，等到试点成熟之后，才会在更大的范围内推广推行。
一位接近人社部的专家表示，目前中国公立医院在编人员大约有800多万，高校在编教职工有233万余人，对于这部分在编事业单位人员，具体做法将实行实名统计，之后随自然减员，逐步收回编制。
而对于高校和公立医院的非在编人员，官方尚未统计。竹立家说，这部分人员的数量十分庞大，“编外人员多的单位有的能占到一半，少的也有20%—30%左右。”下一步，在高校和公立医院取消事业单位编制之后，将会逐步缩小编外人员与编内人员的待遇差别，解决编外人员面临的多种问题。
竹立家表示，去年北京市已经出台取消高校和公立医院事业编制的文件，预计未来其它省市对高校和公立医院的改革，将会参照北京的改革模式来设计和推进。
取消编制
1月15日，一位人社部官员曾对外表示，今年人社部等方面将重点研究编制创新改革，特别是高校、公立医院不纳入编制管理后对相关改革的影响。
对此，前述接近人社部专家对经济观察报说，所谓“不纳入编制管理”，就是取消事业单位编制，但保留事业单位性质。而之所以要保留事业单位性质，主要是考虑到高校、公立医院的公益属性，不能完全推向市场化，还要由财政进行差额拨款。
具体的做法是，在高校、公立医院取消事业单位编制之后，对于1000多万的在编人员，将实行实名登记、统计，再往后，随着时间的推移，等到这部分人以退休、辞退等形式自然减员，才能逐步收回编制;对于非在编人员，则实行合同聘任制的方式进行管理。
非在编人员一直是事业单位改革中面临的棘手难题。中国社科院社会政策研究中心秘书长唐钧对经济观察报说，过去由于种种原因，导致高校和公立医院存在很大一部分编外人员，而这部分人员与编制内人员在工资、社保、职称评定、住房补贴等方面，都存在较大的差距。像去年对机关事业单位人员工资、养老保险制度进行改革，也没把这部分人员考虑在内，属于新一轮事业单位上半场改革中的遗留问题。
目前，北京市是国内唯一实施取消高校和公立医院事业编制的试点。按照去年5月北京市出台的相关文件，对北京市政府管理的高校和公立医院，未来将探索取消事业单位编制管理的模式，逐步实行备案或者不纳编的登记管理方式。
北京市的这项涉及事业编制的改革最终会导向何方?前述接近人社部专家进一步分析认为，在全部取消事业单位编制之后，未来北京市属高校和公立医院，将会实行全员合同聘任制。
除此之外，北京市的事业单位改革文件还明确了未来对公益一类、二类事业单位用人机制的深化改革思路。其中提出，要将公益事业单位岗位分成管理岗位、专业技术岗位和工勤岗位，并进一步细化专业技术岗位类别。
对于工勤岗位和专业技术岗位中的辅助业务岗位，未来将采取政府购买服务方式或实行人员额度管理。遵从“老人老办法、新人新办法”的原则，对工勤岗位、专业技术岗位中的辅助业务岗位现有编内人员实行实名制管理，只出不进，随自然减员逐步收回编制;对政策改革后的新进人员，则按照新的用人制度来进行管理。
竹立家、唐钧等专家则对此提出了看法，他们认为北京市去年出台的事业单位改革文件也存在一些难点和疑问，比如，对于取消事业编制之后，涉及高校和公立医院的财政经费、户籍管理、出国交流、住房补贴等问题，该文件中并未有明确规定，只是强调相关部门应准确把握事业单位改革总体要求，依据有关规定加强管理。
转制成本
新一轮事业单位改革于2011年启动，按照人社部、中编办等方面的计划，2015年要完成事业单位分类改革，到2020年，则要建立起功能明确、治理完善、运行高效、监管有力的事业单位管理体制和运行机制。
前述接近人社部专家所说，包括高校、公立医院、中小学在内，现在全国事业单位非编制内的职员，目前官方还没有做过完整的统计，但少说也有数百万人，在下半场的事业单位改革中，对这些编制外人员的安排是其中的一个重点和难点。
现在国家针对事业单位的政策，编制是岗位设置、核定收支和财政给予补助的依据，全额拨款、差额拨款都是按照在编人员的数量，由财政全部或者部分负担，业内称之为“人头费”，编制外人员享受不到国家财政的“庇护”。这次人社部官员对外透露下一步将取消高校、公立医院的事业单位编制后，引发业内最为关注的是，国家对高校、公立医院的差额拨款政策，未来将会有怎样的改变。
唐钧较为担忧的是，在实施机关事业单位养老保险缴费制度之后，高校和公立医院的财政负担已明显加大，未来取消事业编制，将高校和公立医院进一步推向市场，会不会也相应加大高校和公立医院的财政负担。
目前实施的事业单位养老保险缴费制度，单位需要为员工缴纳20%的基本养老保险和8%的职业年金，但由于分类不同，由财政全额负担的公益一类事业单位，需单位缴纳的28%部分均是记账处理，而实施差额的公益二类事业单位，则需要真金白银地划出这笔钱，即便有财政承担部分比例，但大头依然是由单位来负担。
竹立家对经济观察报说，现在的事业单位分类改革其实还留有“小尾巴”，比如，有的事业单位到底是属于公益一类性质的，还是公益二类性质的，各个事业单位自身的定位与上面给的定位有差别，直到现在还在“讨价还价”，都想进入全额吃财政的公益一类范畴。
唐钧则认为，近年政府切断了公立医院“以药补医”路子，对医疗卫生投资比例也大幅降低，因此实施养老保险缴费之后，会给公立医院带来较大的资金压力，而公立医院在解决职工养老缴费筹资中，最终会依靠提高医疗服务收费等措施，将资金压力转移至看病的人身上。
在他看来，与公立医院采取的措施相近，高校为解决职工的养老保险缴费、工资上涨等，同样也可能会提高教学收费，将资金压力转移至学生身上。
因此，唐钧建议，教育服务和医疗服务都是人对人的服务，在这些领域，人的因素第一，未来针对公益二类事业单位的改革，要尽量避免把高校和公立医院当作企业来办，即把利润最大化作为追求的目标。“如果要让高校和公立医院靠创收来支付转制成本、人工成本，那教育和医疗的费用肯定会大涨，最终会转移至普通老百姓身上。”唐钧说。
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