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地方债将受"限额管理" 财政部敲定3年置换过渡期
来源：每日经济新闻 添加日期：2016年01月12日
地方债怎么管?财政部终于给出了一份完整版的方案。
1月11日，财政部网站公布《关于对地方政府债务实行限额管理的实施意见》(以下简称《意见》)，明确对地方政府债务余额实行限额管理，并提出建立健全地方政府债务风险防控机制和妥善处理存量债务。地方政府存量债务中通过银行贷款等非政府债券方式举借部分，通过三年左右的过渡期，由省级财政部门在限额内安排发行地方政府债券置换。
中央财经大学财经研究院院长王雍君告诉《每日经济新闻》记者，我们国家地方政府债务的主要问题是软预算约束，缺乏严格的总量控制，地方的自主裁量权有多大，债务怎么划分，都没有严格的财政纪律，限额管理就是为了解决软预算约束问题而量身定制的方法。
硬约束加强地方债限额管理
《意见》称，对地方政府债务余额实行限额管理，年度地方政府债务限额等于上年地方政府债务限额加上当年新增债务限额(或减去当年调减债务限额)，具体分为一般债务限额和专项债务限额。
财政部财科所原所长贾康告诉《每日经济新闻》记者，地方债问题要标本兼治，治本为上，防控地方债风险不能让“潜规则”替代“明规则”，要着力抓制度建设，理顺财政体制关系。
“我们会及时制止一些市县违法违规对企业举债提供担保承诺的行为，及时整改并向社会公开。”财政部部长楼继伟说，现在一些银行要求地方政府给予担保或者实质性的承诺，我们都坚决顶住，不允许。
在管理和偿还环节，一般债务纳入一般公共预算管理，主要以一般公共预算收入偿还，当赤字不能减少时可采取借新还旧的办法。
专项债务纳入政府性基金预算管理，通过对应的政府性基金或专项收入偿还;政府性基金或专项收入暂时难以实现，如收储土地未能按计划出让的，可先通过借新还旧周转，收入实现后即予归还。
地方到底有多少债务余额?楼继伟2015年底解释说，在2013年上半年审计结果的基础之上，又一次在全国进行了自查和抽查。最后，确定地方政府债务余额截至2014年底是15.4万亿元，2015年地方政府债务限额是16万亿元，债务率为86%，低于100%的警戒线。他还表示，总体上是风险可控的，确实存在一些地区债务规模较大，偿还能力下降，个别地区存在发生局部风险的可能性。有一些地区仍旧违法违规举债、变相举债，或者为企业举债违规提供担保承诺。
按照《意见》，未来地方政府债务总限额由国务院根据国家宏观经济形势等因素确定，并报全国人民代表大会批准。年度预算执行中，如出现下列特殊情况需要调整地方政府债务新增限额，由国务院提请全国人大常委会审批：当经济下行压力大、需要实施积极财政政策时，适当扩大当年新增债务限额;当经济形势好转、需要实施稳健财政政策或适度从紧财政政策时，适当削减当年新增债务限额或在上年债务限额基础上合理调减限额。
在具体落实上，根据《意见》，各省、自治区、直辖市政府要对本地区地方债风险防控负总责。列入风险预警范围的地方各级政府要制订中长期债务风险化解规划和应急处置预案，在严格控制债务增量的同时，通过控制项目规模、减少支出、处置资产、引入社会资本等方式，多渠道筹集资金消化存量债务，逐步降低债务风险。
《意见》还要求健全债务监督和考核机制，要将政府债务管理作为“硬指标”纳入政绩考核，地方政府主要负责人要作为第一责任人，切实抓好本级政府债务风险防控等各项工作。
缓风险三年左右完成债务置换
此次《意见》的一大块内容就是妥善处理存量债务。2015年，我国启动地方政府债务置换计划，“2015年到期债务规模是3.2万亿元，今年确定的置换额度就是3.2万亿元，全覆盖了。”楼继伟说。
贾康说，债务置换是地方政府隐性负债阳光化与融资期限和成本的优化，当大部分地方政府债务都可以通过公开发行债券的方式置换之后，地方政府就不会为了还款而接受更高的融资成本，从而有利于降低市场实际利率水平。
楼继伟介绍说，债务成本由置换前的10%左右下降到3.5%，预计每年为地方节约利息支出2000亿元。在目前土地收入减少的情况下发行置换债取得的资金，能够抵顶减收，可以使地方腾出一些资金用于重点建设。
财政部明确，地方政府存量债务中通过银行贷款等非政府债券方式举借部分，通过三年左右的过渡期，由省级财政部门在限额内安排发行地方政府债券置换。
“发行置换债券，目的是避免债务违约。”王雍君说，总体来讲，地方政府的偿债高峰期是从2012年到2018年。三年左右，和2018年这个高峰期的最后一年比较吻合。如果这个高峰期过了，借新债还旧债就没有这么多必要了。
既有存量债务又有新增债务限额，如何平衡?按照楼继伟的解释，原则上来说，置换债的比重高，也就是说存量风险大的地区，新给的债务规模就少，不要再发那么多新债了，逐步地缓释风险。“另外，也要督促高风险地区制定中长期债务风险化解规划，逐步通过控制项目的规模、压缩公用经费、处置存量资产、引入社会资本等方式，多渠道筹集资金，消化存量债务。”楼继伟说。
关于地方融资平台，转型是必由之路。财政部将取消融资平台公司的政府融资职能，推动有经营收益和现金流的融资平台公司市场化转型改制，通过政府和社会资本合作(PPP)、政府购买服务等措施予以支持。
“其实在2015年，地方融资平台公司的融资职能就开始与政府剥离。”王雍君说，它们新产生的债务，在性质上将属于公司债，这些公司要跟政府划清界限，寻求市场化。
1月11日，财政部网站公布《关于对地方政府债务实行限额管理的实施意见》(以下简称《意见》)，明确对地方政府债务余额实行限额管理，并提出建立健全地方政府债务风险防控机制和妥善处理存量债务。地方政府存量债务中通过银行贷款等非政府债券方式举借部分，通过三年左右的过渡期，由省级财政部门在限额内安排发行地方政府债券置换。
中央财经大学财经研究院院长王雍君告诉《每日经济新闻》记者，我们国家地方政府债务的主要问题是软预算约束，缺乏严格的总量控制，地方的自主裁量权有多大，债务怎么划分，都没有严格的财政纪律，限额管理就是为了解决软预算约束问题而量身定制的方法。
硬约束加强地方债限额管理
《意见》称，对地方政府债务余额实行限额管理，年度地方政府债务限额等于上年地方政府债务限额加上当年新增债务限额(或减去当年调减债务限额)，具体分为一般债务限额和专项债务限额。
财政部财科所原所长贾康告诉《每日经济新闻》记者，地方债问题要标本兼治，治本为上，防控地方债风险不能让“潜规则”替代“明规则”，要着力抓制度建设，理顺财政体制关系。
“我们会及时制止一些市县违法违规对企业举债提供担保承诺的行为，及时整改并向社会公开。”财政部部长楼继伟说，现在一些银行要求地方政府给予担保或者实质性的承诺，我们都坚决顶住，不允许。
在管理和偿还环节，一般债务纳入一般公共预算管理，主要以一般公共预算收入偿还，当赤字不能减少时可采取借新还旧的办法。
专项债务纳入政府性基金预算管理，通过对应的政府性基金或专项收入偿还;政府性基金或专项收入暂时难以实现，如收储土地未能按计划出让的，可先通过借新还旧周转，收入实现后即予归还。
地方到底有多少债务余额?楼继伟2015年底解释说，在2013年上半年审计结果的基础之上，又一次在全国进行了自查和抽查。最后，确定地方政府债务余额截至2014年底是15.4万亿元，2015年地方政府债务限额是16万亿元，债务率为86%，低于100%的警戒线。他还表示，总体上是风险可控的，确实存在一些地区债务规模较大，偿还能力下降，个别地区存在发生局部风险的可能性。有一些地区仍旧违法违规举债、变相举债，或者为企业举债违规提供担保承诺。
按照《意见》，未来地方政府债务总限额由国务院根据国家宏观经济形势等因素确定，并报全国人民代表大会批准。年度预算执行中，如出现下列特殊情况需要调整地方政府债务新增限额，由国务院提请全国人大常委会审批：当经济下行压力大、需要实施积极财政政策时，适当扩大当年新增债务限额;当经济形势好转、需要实施稳健财政政策或适度从紧财政政策时，适当削减当年新增债务限额或在上年债务限额基础上合理调减限额。
在具体落实上，根据《意见》，各省、自治区、直辖市政府要对本地区地方债风险防控负总责。列入风险预警范围的地方各级政府要制订中长期债务风险化解规划和应急处置预案，在严格控制债务增量的同时，通过控制项目规模、减少支出、处置资产、引入社会资本等方式，多渠道筹集资金消化存量债务，逐步降低债务风险。
《意见》还要求健全债务监督和考核机制，要将政府债务管理作为“硬指标”纳入政绩考核，地方政府主要负责人要作为第一责任人，切实抓好本级政府债务风险防控等各项工作。
缓风险三年左右完成债务置换
此次《意见》的一大块内容就是妥善处理存量债务。2015年，我国启动地方政府债务置换计划，“2015年到期债务规模是3.2万亿元，今年确定的置换额度就是3.2万亿元，全覆盖了。”楼继伟说。
贾康说，债务置换是地方政府隐性负债阳光化与融资期限和成本的优化，当大部分地方政府债务都可以通过公开发行债券的方式置换之后，地方政府就不会为了还款而接受更高的融资成本，从而有利于降低市场实际利率水平。
楼继伟介绍说，债务成本由置换前的10%左右下降到3.5%，预计每年为地方节约利息支出2000亿元。在目前土地收入减少的情况下发行置换债取得的资金，能够抵顶减收，可以使地方腾出一些资金用于重点建设。
财政部明确，地方政府存量债务中通过银行贷款等非政府债券方式举借部分，通过三年左右的过渡期，由省级财政部门在限额内安排发行地方政府债券置换。
“发行置换债券，目的是避免债务违约。”王雍君说，总体来讲，地方政府的偿债高峰期是从2012年到2018年。三年左右，和2018年这个高峰期的最后一年比较吻合。如果这个高峰期过了，借新债还旧债就没有这么多必要了。
既有存量债务又有新增债务限额，如何平衡?按照楼继伟的解释，原则上来说，置换债的比重高，也就是说存量风险大的地区，新给的债务规模就少，不要再发那么多新债了，逐步地缓释风险。“另外，也要督促高风险地区制定中长期债务风险化解规划，逐步通过控制项目的规模、压缩公用经费、处置存量资产、引入社会资本等方式，多渠道筹集资金，消化存量债务。”楼继伟说。
关于地方融资平台，转型是必由之路。财政部将取消融资平台公司的政府融资职能，推动有经营收益和现金流的融资平台公司市场化转型改制，通过政府和社会资本合作(PPP)、政府购买服务等措施予以支持。
“其实在2015年，地方融资平台公司的融资职能就开始与政府剥离。”王雍君说，它们新产生的债务，在性质上将属于公司债，这些公司要跟政府划清界限，寻求市场化。
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