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资产清查：政府会计改革深入开展的助推器
来源：财会信报 添加日期：2016年03月02日
日前，财政部发布《行政事业单位资产清查核实管理办法》(以下简称《管理办法》)以及《关于开展2016年全国行政事业单位国有资产清查工作的通知》(以下简称《通知》)，《通知》称，将于2016年1月至10月期间，对全国行政事业单位国有资产进行全面清查。财政部指出，通过资产清查，摸清行政事业单位“家底”，有利于夯实管理基础，促进资产合理配置，实现资产动态管理，有利于盘活存量资产，提高资产使用效益。同时，开展资产清查能够从资产的数量、价值、结构、使用状况等多层面准确反映政府财务、资产情况，为编制政府综合财务报告奠定基础。业内人士也普遍认为，此次行政事业单位资产清查将是夯实政府资产基础的重要工作之一，是在为我国政府会计改革铺路。
这不禁让人好奇，财政部此时为何要进行国有资产清查?近年来，政府会计改革已取得了哪些进展?《管理办法》发布会为政府会计改革带来什么影响?带着这些疑问，《财会信报》记者采访了相关专家。
资产清查助力政府会计改革数据基础构建
在我国，行政事业单位国有资产是行政事业单位履行职能、保障政权运转以及提供公共服务的物质基础，是党和政府执政能力的重要保障。通常，行政事业单位国有资产是指由行政事业单位占有使用的、在法律上确认为国家所有、能以货币计量的各种经济资源的总称。
根据《通知》要求，本次资产清查以2015年12月31日为清查基准日，清查范围为2015年12月31日以前经机构编制管理部门批准成立的、执行行政事业单位财务和会计制度的各级各类行政事业单位、社会团体;执行民间非营利组织会计制度并同财政部门有经费缴拨关系的社会团体等单位。此次清查按照“统一政策、统一方法、统一步骤、统一要求、分级实施”的原则，各级财政部门按行政隶属关系分别组织开展本地区、本级行政事业单位资产清查。各主管部门按照财务隶属关系，负责所属单位资产清查。境外机构的资产清查由国内派出部门(单位)组织开展。
在财政部召开的中央部门资产清查工作布置会上，财政部部长助理许宏才强调，要扎实做好2016年行政事业单位国有资产清查工作，全面摸清全国行政事业单位的“家底”，为编制部门预算和政府综合财务报告提供真实可靠的数据基础。同时，要针对在资产清查过程中发现的问题，不断完善资产管理制度，逐步建立适应现代化国家治理体系和公共财政管理需要的行政事业单位国有资产管理体制。
他指出，2016年全国行政事业单位国有资产清查工作的主要内容包括：单位基本情况清理、账务清理、财产清查、资产核实和完善制度。单位基本情况清理主要是对纳入资产清查工作范围的所属单位户数、编制和人员状况等基本情况进行全面清理。账务清理主要是对行政事业单位各种银行账户、会计核算科目、各类库存现金、有价证券以及各项资金往来等基本账务情况，进行全面核对和清理。财产清查主要是对行政事业单位各项资产进行全面的清理、核对和查实。资产核实主要是单位对清查出的各种资产盘盈、损失和资金挂账，要按照资产清查要求进行分类，提出相关处理建议，按规定权限上报。完善制度主要是财政部、主管部门、行政事业单位在资产清查的基础上，针对资产清查工作中暴露出来的资产及财务管理等方面的问题，依据相关政策法规，建立健全各项管理制度。
资产清查助力政府会计改革深入推进
根据《管理办法》规定，财政部门和主管部门需根据国家资产清查核实政策和有关财务、会计制度，对行政事业单位资产清查工作中认定的资产盘盈、资产损失和资金挂账等进行认定批复，并对资产总额进行确认。同时，还要通过资产清查建立全国行政事业单位资产管理基础数据库，充实全国行政事业单位国有资产管理信息系统，实施动态管理，为加强财政资产管理和预算管理提供数据支撑。可以说，进行国有资产清查是政府会计改革的必要前提和基础。
长期以来，我国在政府会计领域一直实行以收付实现制为核算基础的预算会计标准体系，主要包括财政总预算会计制度、行政单位会计制度和事业单位会计准则等。该体系是为适应财政预算管理的要求而建立和逐步发展起来的，在财政资金的运行管理和宏观经济决策方面发挥了重要的基础性作用。但是，该体系财务会计功能较为简单，不能全面反映政府的财务状况，不利于政府加强资产负债管理。这是我国传统政府会计的主要缺陷。
中央财经大学财政学院肖鹏教授在接受《财会信报》记者采访时指出，我国之所以开展政府会计改革，是因为现行的政府和行政事业单位适用的会计体系为预算会计，建立于20世纪90年代中期，已不能适应当前的发展形势。这套制度体系对于保护国家公共财产的安全完整、强化财政预算执行管理、贯彻落实国家宏观经济政策发挥了十分重要的作用，但是在全面反映政府的财务信息、考核政府活动的绩效水平、提升财政透明度以及反映政府的公共受托责任等方面，局限性越来越明显。具体表现在如下几个方面。
其一，不能如实反映政府“家底”，不利于加强资产负债管理，不利于防范和降低财政风险。现行制度不仅不能完整、准确地反映政府的资产状况，而且不能全面、清楚地反映政府的负债状况。
其二，不能客观反映政府的公共管理成本，不利于中央科学地评价各个政府及各届政府的运营绩效和对受托责任的履行情况。
其三，不能准确地反映预算的收支执行结果，不利于形成全面完整、一致可比的财政预算执行信息。
其四，缺乏规范、统一的政府会计标准体系和政府综合财务报告制度。
近几年来，进行政府会计体系改革的呼声在业内逐渐增多。为了解决这一问题，财政部于2015年11月发布《政府会计准则———基本准则》，构建了政府预算会计和财务会计适度分离并相互衔接的政府会计核算体系，确立了“3+5要素”的会计核算模式，首次提出收入、费用两个要素，同时，按照政府会计改革最新理论成果对资产、负债要素进行了重新定义。
在采访中，肖鹏介绍称，目前我国的政府会计改革已经取得了一些可喜的成绩。总体而言，中国在政府会计领域内进行了一系列改革，其中包括财政部在2012年颁布的新《事业单位财务规则》、《行政单位财务规则》和《事业单位会计准则》，2013年施行的新《事业单位会计制度》，2014年实施的新《行政单位会计制度》。这些新的政府会计规范在全面反映政府的资产负债、防范各级财政风险方面，发挥了重要作用。之后，国务院在2014年末批转财政部《权责发生制政府综合财务报告制度改革方案》，进一步明确了中国政府会计改革的原则、战略框架、路线图和时间表。财政部在2015年10月相继颁布新的《财政总预算会计制度》和《政府会计准则———基本准则》，标志着中国正式开始了以建立权责发生制政府综合财务报告制度为核心的新一阶段的政府会计改革。
专家建议《管理办法》应对“资产”重新界定
肖鹏表示，我国目前的政府会计改革其实还存在很多难点有待解决。例如，关于中国的政府会计准则实施，应采取何种模式?基本准则和具体准则的关系是什么?政府会计的主体要如何界定?政府会计的确认基础要如何实现由收付实现制向权责发生制的转换?政府综合财务报告要如何编制?中国地域辽阔，政府层次多，地区间经济发展的差距较大，政府会计人员的素质差别也很大，要如何降低制度变迁的成本，循序渐进地推进中国政府会计制度改革?而这些困难的解决，都需要相关部门做好前期研究和改革的顶层设计工作，考察其他典型国家进行政府会计转轨的经验、实施的环境、实施中出现的问题与经验等，结合中国具体国情、财政管理水平、历史文化因素等，实施真正适合中国现实国情、政治体制、历史文化的政府会计制度，使政府会计成为反映政府公共受托责任、服务财政管理的重要工具。
他认为，《管理办法》的发布会为政府会计资产的核算、记录带来积极影响。具体而言，在《政府会计基本准则》之后，我国还需要发布《政府会计具体准则———资产》，来规范各级政府、行政事业单位资产的核算。这样就涉及到了资产核算的范围、资产计价基础、资产盘盈、盘亏的会计处理等。本次《通知》要求的资产清查工作，可以推动《政府会计具体准则———资产》的颁布和落地实施。
当然，肖鹏指出，在《管理办法》的实施过程中，有关部门需要注意对会计主体资产的界定，明确哪些类型的资产需列入资产清查的范围;对于一些共有资产的清查，要如何处理，要如何做到不重复、不遗漏，还有关于资产计价基础，是采取历史成本法、现值法，还是名义价格的方法等，都需要有一个标准。此外，《管理办法》仍然存在需要继续完善的地方。《管理办法》规定，资产清查工作的内容主要包括单位基本情况清理、账务清理、财产清查和完善制度等，但《管理办法》并未给出一个准确的“资产”定义。例如，在实际执行过程中，究竟是按照《会计学》意义上的“资产”定义———各级政府、行政单位、事业单位拥有或控制的，能以货币计量的经济资源———来界定，还是包括别的内容;对行政单位的受托代理资产、公共基础设施或政府储备物资的清查，究竟要计入哪个会计主体的清查报告中，也未给出一个明确界定。
这不禁让人好奇，财政部此时为何要进行国有资产清查?近年来，政府会计改革已取得了哪些进展?《管理办法》发布会为政府会计改革带来什么影响?带着这些疑问，《财会信报》记者采访了相关专家。
资产清查助力政府会计改革数据基础构建
在我国，行政事业单位国有资产是行政事业单位履行职能、保障政权运转以及提供公共服务的物质基础，是党和政府执政能力的重要保障。通常，行政事业单位国有资产是指由行政事业单位占有使用的、在法律上确认为国家所有、能以货币计量的各种经济资源的总称。
根据《通知》要求，本次资产清查以2015年12月31日为清查基准日，清查范围为2015年12月31日以前经机构编制管理部门批准成立的、执行行政事业单位财务和会计制度的各级各类行政事业单位、社会团体;执行民间非营利组织会计制度并同财政部门有经费缴拨关系的社会团体等单位。此次清查按照“统一政策、统一方法、统一步骤、统一要求、分级实施”的原则，各级财政部门按行政隶属关系分别组织开展本地区、本级行政事业单位资产清查。各主管部门按照财务隶属关系，负责所属单位资产清查。境外机构的资产清查由国内派出部门(单位)组织开展。
在财政部召开的中央部门资产清查工作布置会上，财政部部长助理许宏才强调，要扎实做好2016年行政事业单位国有资产清查工作，全面摸清全国行政事业单位的“家底”，为编制部门预算和政府综合财务报告提供真实可靠的数据基础。同时，要针对在资产清查过程中发现的问题，不断完善资产管理制度，逐步建立适应现代化国家治理体系和公共财政管理需要的行政事业单位国有资产管理体制。
他指出，2016年全国行政事业单位国有资产清查工作的主要内容包括：单位基本情况清理、账务清理、财产清查、资产核实和完善制度。单位基本情况清理主要是对纳入资产清查工作范围的所属单位户数、编制和人员状况等基本情况进行全面清理。账务清理主要是对行政事业单位各种银行账户、会计核算科目、各类库存现金、有价证券以及各项资金往来等基本账务情况，进行全面核对和清理。财产清查主要是对行政事业单位各项资产进行全面的清理、核对和查实。资产核实主要是单位对清查出的各种资产盘盈、损失和资金挂账，要按照资产清查要求进行分类，提出相关处理建议，按规定权限上报。完善制度主要是财政部、主管部门、行政事业单位在资产清查的基础上，针对资产清查工作中暴露出来的资产及财务管理等方面的问题，依据相关政策法规，建立健全各项管理制度。
资产清查助力政府会计改革深入推进
根据《管理办法》规定，财政部门和主管部门需根据国家资产清查核实政策和有关财务、会计制度，对行政事业单位资产清查工作中认定的资产盘盈、资产损失和资金挂账等进行认定批复，并对资产总额进行确认。同时，还要通过资产清查建立全国行政事业单位资产管理基础数据库，充实全国行政事业单位国有资产管理信息系统，实施动态管理，为加强财政资产管理和预算管理提供数据支撑。可以说，进行国有资产清查是政府会计改革的必要前提和基础。
长期以来，我国在政府会计领域一直实行以收付实现制为核算基础的预算会计标准体系，主要包括财政总预算会计制度、行政单位会计制度和事业单位会计准则等。该体系是为适应财政预算管理的要求而建立和逐步发展起来的，在财政资金的运行管理和宏观经济决策方面发挥了重要的基础性作用。但是，该体系财务会计功能较为简单，不能全面反映政府的财务状况，不利于政府加强资产负债管理。这是我国传统政府会计的主要缺陷。
中央财经大学财政学院肖鹏教授在接受《财会信报》记者采访时指出，我国之所以开展政府会计改革，是因为现行的政府和行政事业单位适用的会计体系为预算会计，建立于20世纪90年代中期，已不能适应当前的发展形势。这套制度体系对于保护国家公共财产的安全完整、强化财政预算执行管理、贯彻落实国家宏观经济政策发挥了十分重要的作用，但是在全面反映政府的财务信息、考核政府活动的绩效水平、提升财政透明度以及反映政府的公共受托责任等方面，局限性越来越明显。具体表现在如下几个方面。
其一，不能如实反映政府“家底”，不利于加强资产负债管理，不利于防范和降低财政风险。现行制度不仅不能完整、准确地反映政府的资产状况，而且不能全面、清楚地反映政府的负债状况。
其二，不能客观反映政府的公共管理成本，不利于中央科学地评价各个政府及各届政府的运营绩效和对受托责任的履行情况。
其三，不能准确地反映预算的收支执行结果，不利于形成全面完整、一致可比的财政预算执行信息。
其四，缺乏规范、统一的政府会计标准体系和政府综合财务报告制度。
近几年来，进行政府会计体系改革的呼声在业内逐渐增多。为了解决这一问题，财政部于2015年11月发布《政府会计准则———基本准则》，构建了政府预算会计和财务会计适度分离并相互衔接的政府会计核算体系，确立了“3+5要素”的会计核算模式，首次提出收入、费用两个要素，同时，按照政府会计改革最新理论成果对资产、负债要素进行了重新定义。
在采访中，肖鹏介绍称，目前我国的政府会计改革已经取得了一些可喜的成绩。总体而言，中国在政府会计领域内进行了一系列改革，其中包括财政部在2012年颁布的新《事业单位财务规则》、《行政单位财务规则》和《事业单位会计准则》，2013年施行的新《事业单位会计制度》，2014年实施的新《行政单位会计制度》。这些新的政府会计规范在全面反映政府的资产负债、防范各级财政风险方面，发挥了重要作用。之后，国务院在2014年末批转财政部《权责发生制政府综合财务报告制度改革方案》，进一步明确了中国政府会计改革的原则、战略框架、路线图和时间表。财政部在2015年10月相继颁布新的《财政总预算会计制度》和《政府会计准则———基本准则》，标志着中国正式开始了以建立权责发生制政府综合财务报告制度为核心的新一阶段的政府会计改革。
专家建议《管理办法》应对“资产”重新界定
肖鹏表示，我国目前的政府会计改革其实还存在很多难点有待解决。例如，关于中国的政府会计准则实施，应采取何种模式?基本准则和具体准则的关系是什么?政府会计的主体要如何界定?政府会计的确认基础要如何实现由收付实现制向权责发生制的转换?政府综合财务报告要如何编制?中国地域辽阔，政府层次多，地区间经济发展的差距较大，政府会计人员的素质差别也很大，要如何降低制度变迁的成本，循序渐进地推进中国政府会计制度改革?而这些困难的解决，都需要相关部门做好前期研究和改革的顶层设计工作，考察其他典型国家进行政府会计转轨的经验、实施的环境、实施中出现的问题与经验等，结合中国具体国情、财政管理水平、历史文化因素等，实施真正适合中国现实国情、政治体制、历史文化的政府会计制度，使政府会计成为反映政府公共受托责任、服务财政管理的重要工具。
他认为，《管理办法》的发布会为政府会计资产的核算、记录带来积极影响。具体而言，在《政府会计基本准则》之后，我国还需要发布《政府会计具体准则———资产》，来规范各级政府、行政事业单位资产的核算。这样就涉及到了资产核算的范围、资产计价基础、资产盘盈、盘亏的会计处理等。本次《通知》要求的资产清查工作，可以推动《政府会计具体准则———资产》的颁布和落地实施。
当然，肖鹏指出，在《管理办法》的实施过程中，有关部门需要注意对会计主体资产的界定，明确哪些类型的资产需列入资产清查的范围;对于一些共有资产的清查，要如何处理，要如何做到不重复、不遗漏，还有关于资产计价基础，是采取历史成本法、现值法，还是名义价格的方法等，都需要有一个标准。此外，《管理办法》仍然存在需要继续完善的地方。《管理办法》规定，资产清查工作的内容主要包括单位基本情况清理、账务清理、财产清查和完善制度等，但《管理办法》并未给出一个准确的“资产”定义。例如，在实际执行过程中，究竟是按照《会计学》意义上的“资产”定义———各级政府、行政单位、事业单位拥有或控制的，能以货币计量的经济资源———来界定，还是包括别的内容;对行政单位的受托代理资产、公共基础设施或政府储备物资的清查，究竟要计入哪个会计主体的清查报告中，也未给出一个明确界定。
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