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陈祥恩：资源税改革尚待完善“清费立税”
来源：21世纪经济报道 添加日期：2015年03月13日
内容摘要：2014年，全国煤炭企业实施了资源税从价计征的改革，但改革并未完全实现“清费立税”的改革初衷。
2014年，我国原煤产量达38.7亿吨。根据国家能源战略行动计划，到2020年，即使将煤炭消费总量控制在42亿吨，煤炭占一次能源的比重仍在62%左右，煤炭作为我国主体能源的地位短时期内难以改变。
2014年，全国煤炭企业实施了资源税从价计征的改革，但改革并未完全实现“清费立税”的改革初衷。
当环保再度成为一个热议的话题，而煤炭企业也被指责为形成雾霾的“帮凶”，然而，在中国能源结构现状中，煤炭的占比仍然较高，短期内，新能源和石化能源替代煤炭能源的难度较大，在这种胶着现状下，煤炭企业应怎么做？长期推行的煤炭工业改革又尚具备哪些改革空间？
“煤炭大型企业应对煤炭资源完全清洗，能洗尽洗。”河南能源化工集团（以下简称“河南能源”）董事长陈祥恩对21世纪经济报道记者表示，让客观存在的煤炭产业的生产环节和消费环节更加清洁化，这是大型煤炭企业应着重推进的改革。
但他也指出，作为中国目前最主要的能源，煤炭产业正在遭遇产业寒冬，在这种情势下，煤炭产业中的税费体制改革尚未完全成功，仍存在重复征税和资金无效的情况，需要加快对税费方面的改革，加快推进煤炭产业清洁化。
环保违法应予以重罚
记者：每年两会，环保问题都是最热门的话题，特别是雾霾的形成，诸多研究认为都与煤炭在中国能源产业结构占比达到2/3左右有关。作为全国排名靠前的煤炭生产企业，对此，您怎么看？
陈祥恩：我国对环保方面的立法并不少，但我国环境和生态保护形势依然严峻，主要原因就是对环境违法行为的处罚太轻。因此，建议全国人大在环境立法时，要加大对违法行为的处罚力度，但相关法规要有可操作性，并加强环境责任追究制度，对所立法律还要进行后评估和“回头看”，根据现实情况及时进行修订。
2014年，我国原煤产量达38.7亿吨。根据国家能源战略行动计划，到2020年，即使将煤炭消费总量控制在42亿吨，煤炭占一次能源的比重仍在62%左右，煤炭作为我国主体能源的地位短时期内难以改变。
因此，控制煤炭消费总量和煤炭清洁高效利用是解决雾霾的重要途径。因此，在煤炭的生产和消费环节，要把煤炭“吃干榨尽”。近年来，河南能源针对所产煤炭能洗尽洗，年产清洁煤炭1亿吨左右，同时，集团还投入数亿元开展了矿区沉陷区治理和生态环境修复，投入大量资金实施技术改造，确保“三废”达标排放，同时还积极发展瓦斯、矸石等废弃物发电、矿井水回用等循环经济，努力做到零污染、零排放。
记者：在国企改革深入推进的背景下，大型国企大都存在企业包袱过重、改革推进难度较大的问题，煤企是否也面临此类困扰？
陈祥恩：以煤炭企业为例，上世纪七八十年代，一些国有煤炭企业资助兴办了一批向主体企业提供配套产品、维修和后勤等劳务服务的厂办大集体，多称为劳动服务公司或多种经营公司，其大到上千人，小至几人，曾在活跃市场、发展经济、安置职工子女就业和保持社会稳定等方面发挥了重要作用。但随着国企改革深化和经济的发展，这些企业产权不清、机制不活、人员富余、市场竞争力弱等问题日益突出，普遍面临规模较小，资产负债率高，盈利能力低甚至亏损，依附主办企业生存的情况。在煤炭企业效益大幅下滑的情况下，部分依赖煤炭企业发展的厂办大集体陷入更加困难的境地。
以河南能源旗下鹤煤公司为例，截至2012年底，鹤煤公司下辖52家集体企业，最早的成立于1980年，最晚的组建于2007年。其中，正常生产经营单位45个，半停产的单位4个，停产单位3个。大部分公司经营面临严重困难，已出现欠发工资，欠缴养老、失业保险等问题，持续生存和区域稳定面临巨大挑战。若要实施下岗处理，全部员工按照上年度实际工资标准计算，预计应支付经济补偿金1.43亿元。但目前，52家集体企业净资产7985.09万元，考虑企业所欠外部债务和改制后企业持续经营的需要，可用于支付经济补偿金的资产为零。其所欠缴的社保费、经济补偿金等全部由中央财政补助约1.80亿元。
因此，应结合煤炭行业实际，细化出台配套政策措施，统筹兼顾各方面的承受能力，由厂办大集体、主办国有煤炭企业、地方财政和中央财政共同分担改革成本，分门别类的加快推动煤炭企业厂办大集体改革。
资源税要接“地气”
记者：中国推进煤炭工业改革已施行多年，在包括山西、河南等在内的产煤主要省份，也先后推进了深入的煤炭产业改革，作为其中重要的参与者，您觉得当下煤炭工业改革中，还有哪些需要完善的地方？
陈祥恩：最主要的仍是税费方面。2014年，全国煤炭企业实施了资源税从价计征的改革，但改革并未完全实现“清费立税”的改革初衷。
以河南省煤炭企业为例，改革前，河南省煤炭企业缴纳的税费主要包括矿产资源补偿费、资源税、煤炭价格调节基金、矿山环境恢复治理保证金、探矿权价款、采矿权价款、污水排污费、土地复垦费、森林植被恢复费、水土保持补偿费、水土流失防治费等10多种。
其中，矿产资源补偿费按煤炭销售收入1%，结合开采回采率系数计征，资源税按每吨原煤4元计征，煤炭价格调节基金（2011年7月开始征收，2012年11月暂缓征收）按煤种分类确定征收标准：原煤20元/吨，洗选煤30元/吨，焦炭35元/吨。改革后，矿产资源补偿费执行零费率，停止征收煤炭价格调节基金，原煤资源税适用税率为2%，洗选煤资源税折算率焦作市、鹤壁市和许昌市煤炭企业暂定为75%，其他市（县）发生洗选煤的煤炭企业暂定为80%。
也就是说，改革后河南省煤炭企业仍需缴纳收费项目还有：矿山环境恢复治理保证金、探矿权价款、采矿权价款、污水排污费、土地复垦费、森林植被恢复费、水土保持补偿费、水土流失防治费等。其中，探矿权价款、采矿权价款、污水排污费、土地复垦费、森林植被恢复费、水土保持补偿费、水土流失防治费等政府性收费是企业在生产过程中一次性或不确定性支付的费用，不同年份差异较大，企业平均负担费用占煤炭销售收入比重2.52%。但土地复垦费、森林植被恢复费、水土保持补偿费、水土流失防治费等费用分别由国土、林业、水利、环境、计划、财政等部门征收或管理，其实质都是国家对煤炭企业矿山开发过程中形成的环境污染和破坏进行环境治理和生态恢复的资金。类似目的收费项目较多，存在重复计征，应对相关项目进行合并征收。
目前煤矿企业提取的矿山环境治理保证金由企业在财政部门指定的银行专户储存，使用由财政、国土、环保三部门监管审批，手续繁琐，形成实质上的储备资金和治理资金两条线，储备资金无法使用，类似项目治理资金企业还必须支付，给企业造成了巨大的资金压力。
另外，财政、国土、环保部门规定企业提取的矿山环境治理保证金可以在企业所得税前扣除，而税务部门不允许企业在所得税前扣除。因而此部分资金企业虽已提取缴存，无法自由支配，但按税务部门规定还不能作为企业支出，必须缴纳企业所得税，这也给企业造成很大负担。因此，可建议取消矿山环境治理保证金提取缴纳，煤炭企业已缴纳的治理保证金直接转给企业管理，环境治理资金由煤炭企业自己根据治理支出需要自行支付管理，政府部门加强对治理效果进行监督，加大对企业违规行为处罚。
此外，《中华人民共和国矿产资源法实施细则》明确规定：探矿权是指在依法取得的勘查许可证规定的范围内，勘查矿产资源的权利，探矿权人有权在划定的勘查作业区内进行规定的勘查作业。采矿权是指在依法取得的采矿许可证规定的范围内，开采矿产资源和获得开采的矿产品的权利。煤炭企业在取得探矿权、采矿权时已经按规定支付了采矿权、探矿权价款，依法取得了相应的探矿、采矿的权利，不应该再就此缴纳采矿权、探矿权使用费，建议取消采矿权、探矿权使用费。
缴纳深部资源价款则应根据实际开采进度。根据国土部门的要求，煤炭企业所属煤矿深部煤炭资源需缴纳资源占用价款，由于该部分资源埋藏深，开采难度大，有的在近期内根本不具备开采能力，造成企业支付了巨额资金却无法取得现实收益，在当前煤炭市场萎靡的情况下，更进一步加重了企业的负担，建议根据实际开采进度缴纳深部资源价款。
税收优惠政策也需要细化。本次资源税改革，对衰竭期煤矿开采的煤炭，资源税减征30%，对充填开采置换出来的煤炭，资源税减征50%。但由于对税收优惠条件的标准及认定部门规定不明确，企业实际上很难享受到优惠，建议将优惠政策细化，增加可操作性，使煤炭企业能切实享受到优惠。
2014年，我国原煤产量达38.7亿吨。根据国家能源战略行动计划，到2020年，即使将煤炭消费总量控制在42亿吨，煤炭占一次能源的比重仍在62%左右，煤炭作为我国主体能源的地位短时期内难以改变。
2014年，全国煤炭企业实施了资源税从价计征的改革，但改革并未完全实现“清费立税”的改革初衷。
当环保再度成为一个热议的话题，而煤炭企业也被指责为形成雾霾的“帮凶”，然而，在中国能源结构现状中，煤炭的占比仍然较高，短期内，新能源和石化能源替代煤炭能源的难度较大，在这种胶着现状下，煤炭企业应怎么做？长期推行的煤炭工业改革又尚具备哪些改革空间？
“煤炭大型企业应对煤炭资源完全清洗，能洗尽洗。”河南能源化工集团（以下简称“河南能源”）董事长陈祥恩对21世纪经济报道记者表示，让客观存在的煤炭产业的生产环节和消费环节更加清洁化，这是大型煤炭企业应着重推进的改革。
但他也指出，作为中国目前最主要的能源，煤炭产业正在遭遇产业寒冬，在这种情势下，煤炭产业中的税费体制改革尚未完全成功，仍存在重复征税和资金无效的情况，需要加快对税费方面的改革，加快推进煤炭产业清洁化。
环保违法应予以重罚
记者：每年两会，环保问题都是最热门的话题，特别是雾霾的形成，诸多研究认为都与煤炭在中国能源产业结构占比达到2/3左右有关。作为全国排名靠前的煤炭生产企业，对此，您怎么看？
陈祥恩：我国对环保方面的立法并不少，但我国环境和生态保护形势依然严峻，主要原因就是对环境违法行为的处罚太轻。因此，建议全国人大在环境立法时，要加大对违法行为的处罚力度，但相关法规要有可操作性，并加强环境责任追究制度，对所立法律还要进行后评估和“回头看”，根据现实情况及时进行修订。
2014年，我国原煤产量达38.7亿吨。根据国家能源战略行动计划，到2020年，即使将煤炭消费总量控制在42亿吨，煤炭占一次能源的比重仍在62%左右，煤炭作为我国主体能源的地位短时期内难以改变。
因此，控制煤炭消费总量和煤炭清洁高效利用是解决雾霾的重要途径。因此，在煤炭的生产和消费环节，要把煤炭“吃干榨尽”。近年来，河南能源针对所产煤炭能洗尽洗，年产清洁煤炭1亿吨左右，同时，集团还投入数亿元开展了矿区沉陷区治理和生态环境修复，投入大量资金实施技术改造，确保“三废”达标排放，同时还积极发展瓦斯、矸石等废弃物发电、矿井水回用等循环经济，努力做到零污染、零排放。
记者：在国企改革深入推进的背景下，大型国企大都存在企业包袱过重、改革推进难度较大的问题，煤企是否也面临此类困扰？
陈祥恩：以煤炭企业为例，上世纪七八十年代，一些国有煤炭企业资助兴办了一批向主体企业提供配套产品、维修和后勤等劳务服务的厂办大集体，多称为劳动服务公司或多种经营公司，其大到上千人，小至几人，曾在活跃市场、发展经济、安置职工子女就业和保持社会稳定等方面发挥了重要作用。但随着国企改革深化和经济的发展，这些企业产权不清、机制不活、人员富余、市场竞争力弱等问题日益突出，普遍面临规模较小，资产负债率高，盈利能力低甚至亏损，依附主办企业生存的情况。在煤炭企业效益大幅下滑的情况下，部分依赖煤炭企业发展的厂办大集体陷入更加困难的境地。
以河南能源旗下鹤煤公司为例，截至2012年底，鹤煤公司下辖52家集体企业，最早的成立于1980年，最晚的组建于2007年。其中，正常生产经营单位45个，半停产的单位4个，停产单位3个。大部分公司经营面临严重困难，已出现欠发工资，欠缴养老、失业保险等问题，持续生存和区域稳定面临巨大挑战。若要实施下岗处理，全部员工按照上年度实际工资标准计算，预计应支付经济补偿金1.43亿元。但目前，52家集体企业净资产7985.09万元，考虑企业所欠外部债务和改制后企业持续经营的需要，可用于支付经济补偿金的资产为零。其所欠缴的社保费、经济补偿金等全部由中央财政补助约1.80亿元。
因此，应结合煤炭行业实际，细化出台配套政策措施，统筹兼顾各方面的承受能力，由厂办大集体、主办国有煤炭企业、地方财政和中央财政共同分担改革成本，分门别类的加快推动煤炭企业厂办大集体改革。
资源税要接“地气”
记者：中国推进煤炭工业改革已施行多年，在包括山西、河南等在内的产煤主要省份，也先后推进了深入的煤炭产业改革，作为其中重要的参与者，您觉得当下煤炭工业改革中，还有哪些需要完善的地方？
陈祥恩：最主要的仍是税费方面。2014年，全国煤炭企业实施了资源税从价计征的改革，但改革并未完全实现“清费立税”的改革初衷。
以河南省煤炭企业为例，改革前，河南省煤炭企业缴纳的税费主要包括矿产资源补偿费、资源税、煤炭价格调节基金、矿山环境恢复治理保证金、探矿权价款、采矿权价款、污水排污费、土地复垦费、森林植被恢复费、水土保持补偿费、水土流失防治费等10多种。
其中，矿产资源补偿费按煤炭销售收入1%，结合开采回采率系数计征，资源税按每吨原煤4元计征，煤炭价格调节基金（2011年7月开始征收，2012年11月暂缓征收）按煤种分类确定征收标准：原煤20元/吨，洗选煤30元/吨，焦炭35元/吨。改革后，矿产资源补偿费执行零费率，停止征收煤炭价格调节基金，原煤资源税适用税率为2%，洗选煤资源税折算率焦作市、鹤壁市和许昌市煤炭企业暂定为75%，其他市（县）发生洗选煤的煤炭企业暂定为80%。
也就是说，改革后河南省煤炭企业仍需缴纳收费项目还有：矿山环境恢复治理保证金、探矿权价款、采矿权价款、污水排污费、土地复垦费、森林植被恢复费、水土保持补偿费、水土流失防治费等。其中，探矿权价款、采矿权价款、污水排污费、土地复垦费、森林植被恢复费、水土保持补偿费、水土流失防治费等政府性收费是企业在生产过程中一次性或不确定性支付的费用，不同年份差异较大，企业平均负担费用占煤炭销售收入比重2.52%。但土地复垦费、森林植被恢复费、水土保持补偿费、水土流失防治费等费用分别由国土、林业、水利、环境、计划、财政等部门征收或管理，其实质都是国家对煤炭企业矿山开发过程中形成的环境污染和破坏进行环境治理和生态恢复的资金。类似目的收费项目较多，存在重复计征，应对相关项目进行合并征收。
目前煤矿企业提取的矿山环境治理保证金由企业在财政部门指定的银行专户储存，使用由财政、国土、环保三部门监管审批，手续繁琐，形成实质上的储备资金和治理资金两条线，储备资金无法使用，类似项目治理资金企业还必须支付，给企业造成了巨大的资金压力。
另外，财政、国土、环保部门规定企业提取的矿山环境治理保证金可以在企业所得税前扣除，而税务部门不允许企业在所得税前扣除。因而此部分资金企业虽已提取缴存，无法自由支配，但按税务部门规定还不能作为企业支出，必须缴纳企业所得税，这也给企业造成很大负担。因此，可建议取消矿山环境治理保证金提取缴纳，煤炭企业已缴纳的治理保证金直接转给企业管理，环境治理资金由煤炭企业自己根据治理支出需要自行支付管理，政府部门加强对治理效果进行监督，加大对企业违规行为处罚。
此外，《中华人民共和国矿产资源法实施细则》明确规定：探矿权是指在依法取得的勘查许可证规定的范围内，勘查矿产资源的权利，探矿权人有权在划定的勘查作业区内进行规定的勘查作业。采矿权是指在依法取得的采矿许可证规定的范围内，开采矿产资源和获得开采的矿产品的权利。煤炭企业在取得探矿权、采矿权时已经按规定支付了采矿权、探矿权价款，依法取得了相应的探矿、采矿的权利，不应该再就此缴纳采矿权、探矿权使用费，建议取消采矿权、探矿权使用费。
缴纳深部资源价款则应根据实际开采进度。根据国土部门的要求，煤炭企业所属煤矿深部煤炭资源需缴纳资源占用价款，由于该部分资源埋藏深，开采难度大，有的在近期内根本不具备开采能力，造成企业支付了巨额资金却无法取得现实收益，在当前煤炭市场萎靡的情况下，更进一步加重了企业的负担，建议根据实际开采进度缴纳深部资源价款。
税收优惠政策也需要细化。本次资源税改革，对衰竭期煤矿开采的煤炭，资源税减征30%，对充填开采置换出来的煤炭，资源税减征50%。但由于对税收优惠条件的标准及认定部门规定不明确，企业实际上很难享受到优惠，建议将优惠政策细化，增加可操作性，使煤炭企业能切实享受到优惠。
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