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预算管理制度改革当头炮之后：八项改革已在路上
来源：经济观察报 添加日期：2014年10月11日
编者按
虽然下行压力依旧，但经济尚处“合理区间”的基本判断，令中国的决策者们决意启动一场改革攻坚战，这是一场经济“新常态”下的改革之战。
从财税改革总体方案年中获批，到预算法8月修改，及至国庆期间先后两份国务院红头文件出炉，作为国家治理基础和重要支柱的财政，已经俨然成为改革的核心。按照中共十八届三中全会的分工，全部336项改革任务中，财政牵头和参加的有205项，其中牵头76项，超过总数的1/5。
如果说五年前属于财政的关键词是“刺激”，那么如今风向标已明确指向“改革”。为此，经济观察报推出“新常态下的财税改革”系列报道，我们期望能与读者一同把准改革脉搏。
财税改革中最核心、最关键的一步——预算管理制度改革终于迈出实质一步。
10月8日，国务院印发《关于深化预算管理制度改革的决定》（以下简称《决定》），要求改进预算管理和控制，建立跨年度预算平衡机制，着力构建规范的现代预算制度，涉及预算编制、执行、公开和监督等各个方面。
据经济观察报了解，今年6月底通过的财税体制改革总体方案实施细则共计10份文件，其中接近一半都将以国务院名义下发，包括10月2日印发的《关于加强地方政府性债务管理的意见》和此次的《决定》，之后还会陆续有关于“清理税收优惠”、“清理重点支出挂钩”等国家层级文件和其他一些部委级文件出台。
根据方案，未来财税改革的重点是三个方面，分别是改进预算管理制度、深化税收制度改革、调整中央和地方间财政关系，这些重点被精简在上述10份文件中。而此次的《决定》，涉及了预算管理制度的7个方面25项工作，既是未来财税改革的重点之一，也是对刚刚通过的新《预算法》的细化和补充。
8份文件
事实上，今年6月底《深化财税体制改革总体方案》方案审议通过后，财政部在此后一次部内会议上，已经就预算制度、税收制度和财政体制相关改革的框架和操作层面问题，再次征求了来自全国各个省市财政厅厅长的意见。
这些问题最终汇总成10份文件，其中包括已经发布的地方债和预算改革文件，以及清理税收优惠、清理重点支出挂钩、中期预算规划、转移支付体制、预算绩效管理、预算公开以及盘活存量资金等在内的其他8项改革。“当时的要求是，具备改革条件的要立即行动起来，加快推进；那么需要等待时机的，就按照正常的规程去走。比如说房地产税，需要通过立法以后才能征收，按规程来；需要进行调查研究的，加快国内外的研究，尽快给决策层提供一个好的方案。”知情人士说。
目前已经出台的《意见》和《决定》，在该人士看来，就是具备条件可以实施的；而其他几项比如中期预算，转移支付，预算绩效，预算公开，盘活存量资金等改革，尚需要积累在全国范围内实施的条件，在此之前，这些改革已经在不同的省份做了不少的基础工作。
他举例称，比如北京、青海、辽宁、四川推进预算公开、绩效管理，浙江、河南、黑龙江在转移支付改革中做了不少工作，山东、重庆、湖北、海南等则在盘活存量资金方面，积累了大量的经验。
此次《决定》的出台，实际对应的是下一步建立现代预算管理制度这个关键词和大框架。上述人士分析称，之所以通过国务院的文件向社会发布，是想让公众知道，预算改革是财税改革，即十八届三中全会所说的现代财政制度的第一根支柱。
“未来中国的预算管理制度就是这样，把未来的前景框架模式告诉大家，并按照什么时候具备条件什么时候去推进的原则，一步步实施。”他说。
以绩效管理为例，财政部财政科学研究所研究员王泽彩告诉经济观察报，从2011年召开全国首次绩效管理动员工作会以后，目前23个省市都成立了绩效管理处，将绩效管理作为预算管理的一个重中之重，特别要求绩效管理贯穿预算的编制、执行、监督的全过程。
上述《决定》对此也有原则性界定，要求绩效的考评不仅是项目的支出，还要扩大到部门支出，以及预算收入等。当然，具体的改革措施，尚须等待相关改革文件的出台。
“当头炮”
在其他文件尚未出台之前，财政部目前的工作重心围绕着上述《决定》来展开。
王泽彩说，此次出台的《决定》有几个亮点。首先是完善一般性转移支付增长机制，增加一般性转移支付规模和比例，逐步将一般性转移支付占比提高到60%以上；进一步提高提前下达转移支付预计数的比例，按因素法分配且金额相对固定的转移支付提前下达的比例要达到90%.
其次便是规范税收优惠政策，除专门的税收法律、法规和国务院规定外，各部门起草其他法律、法规、发展规划和区域政策都不得突破国家统一财税制度、规定税收优惠政策。未经国务院批准，各地区、各部门不能对企业规定财政优惠政策。
最后是清理整顿财政专户，今后各地一律不得新设专项支出财政专户，除财政部审核并报国务院批准予以保留的专户外，其余专户在2年内逐步取消。这些措施被王泽彩评价为，“目标明确，可操作性强，明晰了建设现代预算管理制度在操作层面的切入点，是对刚刚通过的新《预算法》的细化和补充”。
他认为，此次预算改革的《决定》可以与1993年的国发85号文相媲美——85号文即国务院关于实行分税制财政管理体制的决定，它推动了此后20余年中国的分税制改革。巧合的是，就在发布85号文的第二年，中国第一部《预算法》获得通过并于次年实施。
在中国社科院财经战略研究院研究院杨志勇看来，新《预算法》虽然通过了，但实施条例还没通过，此次预算体制改革《决定》应该是颁布预算法实施条例的前奏，主要还是为了贯彻落实新《预算法》。
“这份决定主要围绕预算公开透明，以及一些新《预算法》里面没有明确说的，比如中期财政规划、预算管理制度改革以及财税改革方案的一部分，除了具体税制改革没有包含在里面外，其他基本都涉及。”杨志勇说。
财政部财政科学研究所所长刘尚希也认同预算体制改革对预算法的作用，“财税体制改革里首要一条就是要讲法制，法制也是全面深化改革特别强调的两个重点之一。”他认为，这次决定体现了对于预算法的重视，在预算法通过之后，按照决定去落实推进预算制度的推进和完善，通过预算改革来达到政府的收支行为，来达到政府职能的转变，推动政府改革。
虽然下行压力依旧，但经济尚处“合理区间”的基本判断，令中国的决策者们决意启动一场改革攻坚战，这是一场经济“新常态”下的改革之战。
从财税改革总体方案年中获批，到预算法8月修改，及至国庆期间先后两份国务院红头文件出炉，作为国家治理基础和重要支柱的财政，已经俨然成为改革的核心。按照中共十八届三中全会的分工，全部336项改革任务中，财政牵头和参加的有205项，其中牵头76项，超过总数的1/5。
如果说五年前属于财政的关键词是“刺激”，那么如今风向标已明确指向“改革”。为此，经济观察报推出“新常态下的财税改革”系列报道，我们期望能与读者一同把准改革脉搏。
财税改革中最核心、最关键的一步——预算管理制度改革终于迈出实质一步。
10月8日，国务院印发《关于深化预算管理制度改革的决定》（以下简称《决定》），要求改进预算管理和控制，建立跨年度预算平衡机制，着力构建规范的现代预算制度，涉及预算编制、执行、公开和监督等各个方面。
据经济观察报了解，今年6月底通过的财税体制改革总体方案实施细则共计10份文件，其中接近一半都将以国务院名义下发，包括10月2日印发的《关于加强地方政府性债务管理的意见》和此次的《决定》，之后还会陆续有关于“清理税收优惠”、“清理重点支出挂钩”等国家层级文件和其他一些部委级文件出台。
根据方案，未来财税改革的重点是三个方面，分别是改进预算管理制度、深化税收制度改革、调整中央和地方间财政关系，这些重点被精简在上述10份文件中。而此次的《决定》，涉及了预算管理制度的7个方面25项工作，既是未来财税改革的重点之一，也是对刚刚通过的新《预算法》的细化和补充。
8份文件
事实上，今年6月底《深化财税体制改革总体方案》方案审议通过后，财政部在此后一次部内会议上，已经就预算制度、税收制度和财政体制相关改革的框架和操作层面问题，再次征求了来自全国各个省市财政厅厅长的意见。
这些问题最终汇总成10份文件，其中包括已经发布的地方债和预算改革文件，以及清理税收优惠、清理重点支出挂钩、中期预算规划、转移支付体制、预算绩效管理、预算公开以及盘活存量资金等在内的其他8项改革。“当时的要求是，具备改革条件的要立即行动起来，加快推进；那么需要等待时机的，就按照正常的规程去走。比如说房地产税，需要通过立法以后才能征收，按规程来；需要进行调查研究的，加快国内外的研究，尽快给决策层提供一个好的方案。”知情人士说。
目前已经出台的《意见》和《决定》，在该人士看来，就是具备条件可以实施的；而其他几项比如中期预算，转移支付，预算绩效，预算公开，盘活存量资金等改革，尚需要积累在全国范围内实施的条件，在此之前，这些改革已经在不同的省份做了不少的基础工作。
他举例称，比如北京、青海、辽宁、四川推进预算公开、绩效管理，浙江、河南、黑龙江在转移支付改革中做了不少工作，山东、重庆、湖北、海南等则在盘活存量资金方面，积累了大量的经验。
此次《决定》的出台，实际对应的是下一步建立现代预算管理制度这个关键词和大框架。上述人士分析称，之所以通过国务院的文件向社会发布，是想让公众知道，预算改革是财税改革，即十八届三中全会所说的现代财政制度的第一根支柱。
“未来中国的预算管理制度就是这样，把未来的前景框架模式告诉大家，并按照什么时候具备条件什么时候去推进的原则，一步步实施。”他说。
以绩效管理为例，财政部财政科学研究所研究员王泽彩告诉经济观察报，从2011年召开全国首次绩效管理动员工作会以后，目前23个省市都成立了绩效管理处，将绩效管理作为预算管理的一个重中之重，特别要求绩效管理贯穿预算的编制、执行、监督的全过程。
上述《决定》对此也有原则性界定，要求绩效的考评不仅是项目的支出，还要扩大到部门支出，以及预算收入等。当然，具体的改革措施，尚须等待相关改革文件的出台。
“当头炮”
在其他文件尚未出台之前，财政部目前的工作重心围绕着上述《决定》来展开。
王泽彩说，此次出台的《决定》有几个亮点。首先是完善一般性转移支付增长机制，增加一般性转移支付规模和比例，逐步将一般性转移支付占比提高到60%以上；进一步提高提前下达转移支付预计数的比例，按因素法分配且金额相对固定的转移支付提前下达的比例要达到90%.
其次便是规范税收优惠政策，除专门的税收法律、法规和国务院规定外，各部门起草其他法律、法规、发展规划和区域政策都不得突破国家统一财税制度、规定税收优惠政策。未经国务院批准，各地区、各部门不能对企业规定财政优惠政策。
最后是清理整顿财政专户，今后各地一律不得新设专项支出财政专户，除财政部审核并报国务院批准予以保留的专户外，其余专户在2年内逐步取消。这些措施被王泽彩评价为，“目标明确，可操作性强，明晰了建设现代预算管理制度在操作层面的切入点，是对刚刚通过的新《预算法》的细化和补充”。
他认为，此次预算改革的《决定》可以与1993年的国发85号文相媲美——85号文即国务院关于实行分税制财政管理体制的决定，它推动了此后20余年中国的分税制改革。巧合的是，就在发布85号文的第二年，中国第一部《预算法》获得通过并于次年实施。
在中国社科院财经战略研究院研究院杨志勇看来，新《预算法》虽然通过了，但实施条例还没通过，此次预算体制改革《决定》应该是颁布预算法实施条例的前奏，主要还是为了贯彻落实新《预算法》。
“这份决定主要围绕预算公开透明，以及一些新《预算法》里面没有明确说的，比如中期财政规划、预算管理制度改革以及财税改革方案的一部分，除了具体税制改革没有包含在里面外，其他基本都涉及。”杨志勇说。
财政部财政科学研究所所长刘尚希也认同预算体制改革对预算法的作用，“财税体制改革里首要一条就是要讲法制，法制也是全面深化改革特别强调的两个重点之一。”他认为，这次决定体现了对于预算法的重视，在预算法通过之后，按照决定去落实推进预算制度的推进和完善，通过预算改革来达到政府的收支行为，来达到政府职能的转变，推动政府改革。
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