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财税改革下一步：“滚动预算”箭在弦上
来源：第一财经日报 添加日期：2014年03月03日
内容摘要：从预算制度改革到税制改革以及地方债务治理都将成为热点话题。
2014年全国两会大幕拉开在即，作为新一轮经济体制改革的突破点，财税体制改革一直是各界关注焦点。从预算制度改革到税制改革以及地方债务治理都将成为热点话题。
十八届三中全会对财税体制改革提出要求以来，各方认为，今年在滚动预算、环境税和资源税开征及防范地方债务风险方面会有所突破。而昨日（2日），全国政协委员、财政部科学研究所所长贾康表示，“滚动预算”有可能今年做出具体布置。
“滚动预算”箭在弦上
十八届三中全会提出改进预算管理制度。其中指出，审核预算的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展，建立跨年度预算平衡机制。财政部长楼继伟对此解读称，改进预算管理制度带来的变化包括，税收将不再是预算确定的任务转为预期目标，此外要建立跨年度预算平衡机制。
“我们预计，调整财政支出结构可能会在‘滚动财政’方面有所突破，也就是说财政赤字的预算和执行情况超越年度概念，可能要从3年左右的一个周期进行观察。”中金公司首席经济学家彭文生表示。
贾康昨天在北京铁道大厦接受媒体采访时表示，原来是一年做一年的预算，编制滚动预算后，可以更好地瞻前顾后。先从中央级开始，也鼓励地方去做。政府要先做好三年预测，才能编好三年预算，可以更好体现预算管理水平。“估计今年会做出具体布置。”贾康透露道。
滚动预算，又称“滚动式中期财政计划”或“跨年度预算”。滚动式中长期财政计划的期限一般为3年至5年，每年更新一次，重点在于对政策变化进行调整。
去年11月，楼继伟在解读十八届三中全会报告时指出，当前预算管理注重收支平衡，但执行中出现一些问题，在经济下行时财税部门为完成任务征“过头税”造成经济“雪上加霜”，在经济过热时，又容易该收不收让经济热上加热。针对这些问题，预算制度将改进年度预算控制方式，并建立跨年度预算平衡机制，为实现跨年度预算平衡，研究实行中期财政规划管理，先编制财政三年滚动规划，逐年更新滚动管理，强化三年滚动规划对年度预算约束性。
“滚动预算”将对我国的政府会计制度和预算绩效管理提出更高要求。去年12月上旬，财政部召开了全国地方财政预算管理工作座谈会，会议对将要制定下发的规范地方预算编制、加强政府购买服务预算管理、省级财政绩效管理评价等几个制度文件听取了地方意见。
完善一般性转移支付增长机制也是十八届三中全会报告中财税领域的重要改革。有学者认为，转移支付应当是对最基本的生活进行“兜底”，但也要拒绝大包大揽。
贾康认为，目前转移支付改革思路是比较清晰的，即控制规模、减少比重、控制项目，原则上不应该让地方做资金配套，下达要尽可能提前让大家得到信息后可以带着预算做统筹协调。
在完善政府间财政转移的问题上，还需解决政府间的事权和支出责任不够清晰的问题。“受中央地方政府事权和支出责任划分不够清晰、规范的影响，转移支付制度的设计与政府间事权划分相关性较弱，一些应由中央负责的事务交给了地方，一些适宜地方负责的事务中央参与其中，中央和地方职责交叉重叠，共同管理事项较多。”财政部驻海南专员办监察专员张凤玲说。
不过，利益固化是事权划分的主要难度已经成为这项改革的共识。
“营改增”步伐加快
被誉为财税体制改革突破口的“营改增”今年或许将开始啃“硬骨头”。随着近两年的推进，营改增已经在“1+7”个行业全国铺开，并从今年开始推进到铁路运输业和邮政通信业。
彭文生认为，营改增仍是今年税收结构调整的主要内容，预计营改增在2014年将扩大到全国所有省份，预计年减税从2013年的2000亿元左右扩大到今年的减税3500亿～4000亿元。
此外，随着2015年完成期限的渐近，容易改革的行业已经陆续进入正轨，“营改增”将逐步推入最大的难点行业金融业和不动产业。此前有市场人士预计，这两个行业的改革方案可能会在今年内出台。
不过，在“营改增”推进的同时，也仍存在诸多待完善的地方，尤其是因为新老税制转换，导致两个税种平行征收，带来部分企业税负增加。民建中央在今年的提案中建议，要加快营改增推行速度，务求实现“十二五”期间的完成规划，同时在过渡期间，对因为税制转换带来税负增加的企业，充分落实专项财政扶持政策，达到公平税负税改制度的目的。
除了营改增外，随着雾霾等环境问题凸显，资源税和环境税的呼声也越来越高。此前贾康曾不断提出，要运用资源税、环境税等手段治理雾霾。
在昨天全国工商联环境服务业商会举办的“2014两会提案媒体见面会”上，贾康再次表示，环境税已写入三中全会决议，预计出台进程会进一步提快，但目前尚未明确具体时间。
“环境税三中全会中的文件明确是费改税，但我不认为，环境费就可以干干净净地全部转成税。可能还要具体分析，地方层面有一些收费，通过地方立法程序后，也是应该因地制宜地做的，另外在费改税之外是不是还要研讨一种独立开征的环境税还未定。”贾康昨天下午说。
尽管环境税征收税率及是否开征单独税问题尚无确切信息，不过《第一财经日报》采访的多位财税学者均认为目前开征环境税的条件已成熟，今年出台的可能性较大。
地方债务：寻求化解风险新手段
去年备受关注的全国政府性债务审计结果最终赶在2013年的最后时间公布。相较于债务总量，各界更关心是否有可持续的举债模式。
彭文生表示，从债务总量来看，我国政府债务的系统性风险仍然较小，但是地方债务扩张较快、地方政府债务结构短期化以及地方政府对土地收入的过度依赖，局部地区债务不可持续的风险较高。
“如何消化处理积累的债务风险，同时规范未来的举债模式可能是两会期间讨论的一个热点问题。”彭文生指出。
民生证券首席宏观研究员管清友认为，2013年中央经济工作会议首次将“防控债务风险”单列强调，凸显出中央对债务问题的重视。“解决债务问题需要两条腿走路，不仅要随时准备做好短期的应对措施，更要加快推进长期的制度建设。”
彭文生指出，两会之后对金融和债务风险治理整顿的力度可能加大。预计中央和地方政府的资产负债表编制工作将在2014年全面展开，在此基础上建立规范化的地方举债机制。
贾康认为，地方债务问责终身制是一种设想，在问责方面会让地方政府更加有压力，但不能指望通过一个方式解决所有问题。“控制地方债务规模，应该走规范的程序，比如要走预算程序里审批相关事项。”
今年年初，国家发改委表态，2014年企业债发行可通过债务置换等措施，配合国家化解地方债务风险。财政部正在积极推进的PPP模式，也将为地方政府提供一个优于传统BT、BOT模式的投融资手段，以化解地方政府债务风险。
《预算法》推进呼声渐高
彭文生认为，拖延多年的预算法修订工作有望在今年两会后加速。此前学界及市场一直呼吁赋予地方“直接举债”权利。贾康昨天也表示，预算法应该进行修改。
贾康表示，预算法的修订是应该用法律依据来支持现实生活中必要的制度建设和可持续发展。“立法精神就是给现实以指导和规范，如果回避这些问题可不是立法有作为的表现。大家都在关注预算法的三审信息，两会上可能会给出一些信息。”
十八届三中全会提出：“要建立透明规范的城市建设投融资机制，允许地方政府通过发债等多种方式拓宽城市建设融资渠道。”这段表述被认为，《预算法》修订时或将写入“地方直接举债”。
九三学社中央今年的提案中，也对完善《预算法》提出了一些建议，其中包括，建议将超预算收入划转预算调节基金，用于补充今后年度预算资金不足，或划入社保基金账户；对分税制管理体制具体办法的制定，建议由国务院主导改为全国人大主导，由全国人大及其常委会通过专门规定予以规范；建议调整预算年度起止时间，由历年制改为跨年制，而目前，预算年度自公历1月1日起，这与我国权力机关召开会议和审批预算的时间无法衔接。
贾康认为，的确存在时间不衔接的问题，可以建议全国人大会议提前到1月1日前，或者如美国等国家，将预算年度时间调整到与会议同期。
2014年全国两会大幕拉开在即，作为新一轮经济体制改革的突破点，财税体制改革一直是各界关注焦点。从预算制度改革到税制改革以及地方债务治理都将成为热点话题。
十八届三中全会对财税体制改革提出要求以来，各方认为，今年在滚动预算、环境税和资源税开征及防范地方债务风险方面会有所突破。而昨日（2日），全国政协委员、财政部科学研究所所长贾康表示，“滚动预算”有可能今年做出具体布置。
“滚动预算”箭在弦上
十八届三中全会提出改进预算管理制度。其中指出，审核预算的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展，建立跨年度预算平衡机制。财政部长楼继伟对此解读称，改进预算管理制度带来的变化包括，税收将不再是预算确定的任务转为预期目标，此外要建立跨年度预算平衡机制。
“我们预计，调整财政支出结构可能会在‘滚动财政’方面有所突破，也就是说财政赤字的预算和执行情况超越年度概念，可能要从3年左右的一个周期进行观察。”中金公司首席经济学家彭文生表示。
贾康昨天在北京铁道大厦接受媒体采访时表示，原来是一年做一年的预算，编制滚动预算后，可以更好地瞻前顾后。先从中央级开始，也鼓励地方去做。政府要先做好三年预测，才能编好三年预算，可以更好体现预算管理水平。“估计今年会做出具体布置。”贾康透露道。
滚动预算，又称“滚动式中期财政计划”或“跨年度预算”。滚动式中长期财政计划的期限一般为3年至5年，每年更新一次，重点在于对政策变化进行调整。
去年11月，楼继伟在解读十八届三中全会报告时指出，当前预算管理注重收支平衡，但执行中出现一些问题，在经济下行时财税部门为完成任务征“过头税”造成经济“雪上加霜”，在经济过热时，又容易该收不收让经济热上加热。针对这些问题，预算制度将改进年度预算控制方式，并建立跨年度预算平衡机制，为实现跨年度预算平衡，研究实行中期财政规划管理，先编制财政三年滚动规划，逐年更新滚动管理，强化三年滚动规划对年度预算约束性。
“滚动预算”将对我国的政府会计制度和预算绩效管理提出更高要求。去年12月上旬，财政部召开了全国地方财政预算管理工作座谈会，会议对将要制定下发的规范地方预算编制、加强政府购买服务预算管理、省级财政绩效管理评价等几个制度文件听取了地方意见。
完善一般性转移支付增长机制也是十八届三中全会报告中财税领域的重要改革。有学者认为，转移支付应当是对最基本的生活进行“兜底”，但也要拒绝大包大揽。
贾康认为，目前转移支付改革思路是比较清晰的，即控制规模、减少比重、控制项目，原则上不应该让地方做资金配套，下达要尽可能提前让大家得到信息后可以带着预算做统筹协调。
在完善政府间财政转移的问题上，还需解决政府间的事权和支出责任不够清晰的问题。“受中央地方政府事权和支出责任划分不够清晰、规范的影响，转移支付制度的设计与政府间事权划分相关性较弱，一些应由中央负责的事务交给了地方，一些适宜地方负责的事务中央参与其中，中央和地方职责交叉重叠，共同管理事项较多。”财政部驻海南专员办监察专员张凤玲说。
不过，利益固化是事权划分的主要难度已经成为这项改革的共识。
“营改增”步伐加快
被誉为财税体制改革突破口的“营改增”今年或许将开始啃“硬骨头”。随着近两年的推进，营改增已经在“1+7”个行业全国铺开，并从今年开始推进到铁路运输业和邮政通信业。
彭文生认为，营改增仍是今年税收结构调整的主要内容，预计营改增在2014年将扩大到全国所有省份，预计年减税从2013年的2000亿元左右扩大到今年的减税3500亿～4000亿元。
此外，随着2015年完成期限的渐近，容易改革的行业已经陆续进入正轨，“营改增”将逐步推入最大的难点行业金融业和不动产业。此前有市场人士预计，这两个行业的改革方案可能会在今年内出台。
不过，在“营改增”推进的同时，也仍存在诸多待完善的地方，尤其是因为新老税制转换，导致两个税种平行征收，带来部分企业税负增加。民建中央在今年的提案中建议，要加快营改增推行速度，务求实现“十二五”期间的完成规划，同时在过渡期间，对因为税制转换带来税负增加的企业，充分落实专项财政扶持政策，达到公平税负税改制度的目的。
除了营改增外，随着雾霾等环境问题凸显，资源税和环境税的呼声也越来越高。此前贾康曾不断提出，要运用资源税、环境税等手段治理雾霾。
在昨天全国工商联环境服务业商会举办的“2014两会提案媒体见面会”上，贾康再次表示，环境税已写入三中全会决议，预计出台进程会进一步提快，但目前尚未明确具体时间。
“环境税三中全会中的文件明确是费改税，但我不认为，环境费就可以干干净净地全部转成税。可能还要具体分析，地方层面有一些收费，通过地方立法程序后，也是应该因地制宜地做的，另外在费改税之外是不是还要研讨一种独立开征的环境税还未定。”贾康昨天下午说。
尽管环境税征收税率及是否开征单独税问题尚无确切信息，不过《第一财经日报》采访的多位财税学者均认为目前开征环境税的条件已成熟，今年出台的可能性较大。
地方债务：寻求化解风险新手段
去年备受关注的全国政府性债务审计结果最终赶在2013年的最后时间公布。相较于债务总量，各界更关心是否有可持续的举债模式。
彭文生表示，从债务总量来看，我国政府债务的系统性风险仍然较小，但是地方债务扩张较快、地方政府债务结构短期化以及地方政府对土地收入的过度依赖，局部地区债务不可持续的风险较高。
“如何消化处理积累的债务风险，同时规范未来的举债模式可能是两会期间讨论的一个热点问题。”彭文生指出。
民生证券首席宏观研究员管清友认为，2013年中央经济工作会议首次将“防控债务风险”单列强调，凸显出中央对债务问题的重视。“解决债务问题需要两条腿走路，不仅要随时准备做好短期的应对措施，更要加快推进长期的制度建设。”
彭文生指出，两会之后对金融和债务风险治理整顿的力度可能加大。预计中央和地方政府的资产负债表编制工作将在2014年全面展开，在此基础上建立规范化的地方举债机制。
贾康认为，地方债务问责终身制是一种设想，在问责方面会让地方政府更加有压力，但不能指望通过一个方式解决所有问题。“控制地方债务规模，应该走规范的程序，比如要走预算程序里审批相关事项。”
今年年初，国家发改委表态，2014年企业债发行可通过债务置换等措施，配合国家化解地方债务风险。财政部正在积极推进的PPP模式，也将为地方政府提供一个优于传统BT、BOT模式的投融资手段，以化解地方政府债务风险。
《预算法》推进呼声渐高
彭文生认为，拖延多年的预算法修订工作有望在今年两会后加速。此前学界及市场一直呼吁赋予地方“直接举债”权利。贾康昨天也表示，预算法应该进行修改。
贾康表示，预算法的修订是应该用法律依据来支持现实生活中必要的制度建设和可持续发展。“立法精神就是给现实以指导和规范，如果回避这些问题可不是立法有作为的表现。大家都在关注预算法的三审信息，两会上可能会给出一些信息。”
十八届三中全会提出：“要建立透明规范的城市建设投融资机制，允许地方政府通过发债等多种方式拓宽城市建设融资渠道。”这段表述被认为，《预算法》修订时或将写入“地方直接举债”。
九三学社中央今年的提案中，也对完善《预算法》提出了一些建议，其中包括，建议将超预算收入划转预算调节基金，用于补充今后年度预算资金不足，或划入社保基金账户；对分税制管理体制具体办法的制定，建议由国务院主导改为全国人大主导，由全国人大及其常委会通过专门规定予以规范；建议调整预算年度起止时间，由历年制改为跨年制，而目前，预算年度自公历1月1日起，这与我国权力机关召开会议和审批预算的时间无法衔接。
贾康认为，的确存在时间不衔接的问题，可以建议全国人大会议提前到1月1日前，或者如美国等国家，将预算年度时间调整到与会议同期。
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