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财税改革“硬骨头”不好啃 央地财力划分尚无完备方案
来源：21世纪经济报道 添加日期：2014年02月27日
2月19日，中共中央政治局常委、国务院副总理张高丽，在省部级主要领导干部专题研讨班上指出，今明两年是财税体制改革的关键时期，要敢于啃硬骨头、敢于涉险滩，努力在解决重点、难点问题上取得突破性进展。
央地关系，可能是其中“最硬”的骨头之一。事权调整，涉及到机构、人事的调整，操作起来较困难。即便是相对容易的财力划分方面，从目前一些智囊机构公布的方案，以及业界讨论来看，也缺乏完备的方案，争议很大。
国、地税局，合还是不合？
十八届三中全会决定指出，要适度加强中央事权和支出责任，国防、外交、国家安全、关系全国统一市场规则和管理等作为中央事权；部分社会保障、跨区域重大项目建设维护等作为中央和地方共同事权。
这些仅是原则性的规定。国务院发展研究中心的“383”方案建议，将基础养老金、司法体系、食品药品安全、边防、海域、跨地区流域管理等划为中央事权。这是相对流行的观点。
但具体怎么改，都缺乏具体方案。中国社科院财经战略研究院研究员张斌表示，事权的调整，涉及到部门利益、机构、人事调整等事项，事权的上收下放，还需要进行资金测算，比较复杂。
是否合并国、地税局，可以在一定程度上反映上述问题。随着营改增的推进，原由地税局征管的营业税，逐渐转变为增值税，相应事权也落到国税局手中。
机构调不调整呢？决定中的表述是“完善国税、地税征管体制”。
财政部财政科学研究所最近的报告建议因地制宜，由各地市长自行决定。
如果仍然分设国、地税两局，可将原来征收营业税的地税局人员划到国税局。
针对上述方案，有财税界人士直言，市长肯定不会合并两局，这涉及到人事调整，牵涉到各个局相关官员的直接利益。
当初设立地税局，是为了调动地方政府的积极性。财经战略研究院财政研究室主任杨志勇表示，也需要考虑公共部门内部的效益。若合并两局，可借用现在的信息技术，只需在入库环节，分别入不同的库就可以了。
财科所副所长王朝才表示，也可以借鉴日本的做法，地方政府是财税局，即将地税局和财政局合并，归地方政府管理。
增值税？多税联动？
如果说事权调整有点纠结，收入划分上也并不轻松。
营改增后，地方缺乏主体税种；而现在的过渡办法，又难以持续——这使得调整中央和地方的财力关系更为迫切。
对于调整央地财力关系，财科所在《营改增：牵一发而动全身的改革》报告中给出了五个方案。改革步子最小的是，维持目前营改增的过渡政策，即新改的增值税收入仍归地方。缺点是，增值税被硬分为两块，容易“混库”。
改革步子最大的是一揽子综合方案，建议把全民所有的公共资源、资产也纳入，将税权、费权、产权作为完整财权综合考虑，调整央地财权。这涉及到行政体制、产权制度改革，难度很大。
相对温和的有，如上调地方增值税分享比例；或者增值税不变，提高地方在企业所得税、个税的分享比例；或者多税种联动改革，综合改革消费税、资源税、环境税、房产税、个税等，再划分收入。
五个改革方案，表明了未来改革的不确定性。张斌表示，财政体制调整，里面包含事权、财权、转移支付等多个要素，调整一个要素，还是多个要素综合改革，改革的空间很大。
社科院财经战略研究院的方案则相对明确。在其《将全面深化财税体制改革落到实处》报告中，他们建议提高增值税收入地方分成比例，将消费税改成央地共享税，改革房产税。
提高增值税地方分成比例，似乎出现较频繁。但中国人民大学财政金融学院教授朱青直言，不能扩大增值税地方分成比例。目前地方分享25%的增值税，对地方政府“上项目”造成正向激励；如果再扩大比例，会进一步扭曲地方政府行为。
朱青进一步表示，增值税未来应该都归中央，收归中央后，再将规定比例的收入返还给地方。这样，某个地方的增值税收入，跟当地产生的增值税无关，地方政府自然不会热衷于上项目。
多税联动，似乎也是一个选择。财科所报告直言，多税种联动改革，能避免改革的碎片化，减少改革阵痛。缺点是，改革方案需要精心设计，并有决心和信心承受改革的风险。
央地关系，可能是其中“最硬”的骨头之一。事权调整，涉及到机构、人事的调整，操作起来较困难。即便是相对容易的财力划分方面，从目前一些智囊机构公布的方案，以及业界讨论来看，也缺乏完备的方案，争议很大。
国、地税局，合还是不合？
十八届三中全会决定指出，要适度加强中央事权和支出责任，国防、外交、国家安全、关系全国统一市场规则和管理等作为中央事权；部分社会保障、跨区域重大项目建设维护等作为中央和地方共同事权。
这些仅是原则性的规定。国务院发展研究中心的“383”方案建议，将基础养老金、司法体系、食品药品安全、边防、海域、跨地区流域管理等划为中央事权。这是相对流行的观点。
但具体怎么改，都缺乏具体方案。中国社科院财经战略研究院研究员张斌表示，事权的调整，涉及到部门利益、机构、人事调整等事项，事权的上收下放，还需要进行资金测算，比较复杂。
是否合并国、地税局，可以在一定程度上反映上述问题。随着营改增的推进，原由地税局征管的营业税，逐渐转变为增值税，相应事权也落到国税局手中。
机构调不调整呢？决定中的表述是“完善国税、地税征管体制”。
财政部财政科学研究所最近的报告建议因地制宜，由各地市长自行决定。
如果仍然分设国、地税两局，可将原来征收营业税的地税局人员划到国税局。
针对上述方案，有财税界人士直言，市长肯定不会合并两局，这涉及到人事调整，牵涉到各个局相关官员的直接利益。
当初设立地税局，是为了调动地方政府的积极性。财经战略研究院财政研究室主任杨志勇表示，也需要考虑公共部门内部的效益。若合并两局，可借用现在的信息技术，只需在入库环节，分别入不同的库就可以了。
财科所副所长王朝才表示，也可以借鉴日本的做法，地方政府是财税局，即将地税局和财政局合并，归地方政府管理。
增值税？多税联动？
如果说事权调整有点纠结，收入划分上也并不轻松。
营改增后，地方缺乏主体税种；而现在的过渡办法，又难以持续——这使得调整中央和地方的财力关系更为迫切。
对于调整央地财力关系，财科所在《营改增：牵一发而动全身的改革》报告中给出了五个方案。改革步子最小的是，维持目前营改增的过渡政策，即新改的增值税收入仍归地方。缺点是，增值税被硬分为两块，容易“混库”。
改革步子最大的是一揽子综合方案，建议把全民所有的公共资源、资产也纳入，将税权、费权、产权作为完整财权综合考虑，调整央地财权。这涉及到行政体制、产权制度改革，难度很大。
相对温和的有，如上调地方增值税分享比例；或者增值税不变，提高地方在企业所得税、个税的分享比例；或者多税种联动改革，综合改革消费税、资源税、环境税、房产税、个税等，再划分收入。
五个改革方案，表明了未来改革的不确定性。张斌表示，财政体制调整，里面包含事权、财权、转移支付等多个要素，调整一个要素，还是多个要素综合改革，改革的空间很大。
社科院财经战略研究院的方案则相对明确。在其《将全面深化财税体制改革落到实处》报告中，他们建议提高增值税收入地方分成比例，将消费税改成央地共享税，改革房产税。
提高增值税地方分成比例，似乎出现较频繁。但中国人民大学财政金融学院教授朱青直言，不能扩大增值税地方分成比例。目前地方分享25%的增值税，对地方政府“上项目”造成正向激励；如果再扩大比例，会进一步扭曲地方政府行为。
朱青进一步表示，增值税未来应该都归中央，收归中央后，再将规定比例的收入返还给地方。这样，某个地方的增值税收入，跟当地产生的增值税无关，地方政府自然不会热衷于上项目。
多税联动，似乎也是一个选择。财科所报告直言，多税种联动改革，能避免改革的碎片化，减少改革阵痛。缺点是，改革方案需要精心设计，并有决心和信心承受改革的风险。
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