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发改委督查1亿非户籍人口城市落户 促城市化引擎加速
来源：21世纪经济报道 添加日期：2018年10月12日
发改委强调，推动1亿非户籍人口在城市落户，是推进新型城镇化高质量发展的重要任务。专家认为，不落实农民工落户政策，不重视低技能劳动者落户政策，会严重制约中国城市经济社会的全面发展，也会制约大城市及其周边都市圈对整个中国经济的引领作用。
10月10日，国家发改委发布《关于督察〈推动1亿非户籍人口在城市落户方案〉落实情况的通知》，宣布开展督查工作。
发改委提到的《推动1亿非户籍人口在城市落户方案》(以下简称《方案》)，已于2016年10月由国务院办公厅印发。《方案》的核心是以农村学生升学和参军进入城镇的人口、在城镇就业居住5年以上和举家迁徙的农业转移人口以及新生代农民工为重点，促进有能力在城镇稳定就业和生活的农业转移人口举家进城落户，推进新型城镇化建设，深化户籍制度改革，以扩大内需、改善民生。
此次发改委开展的督查，针对的就是《方案》过去两年的落实情况。
发改委强调，推动1亿非户籍人口在城市落户，是推进新型城镇化高质量发展的重要任务。通过督查，分析总结好经验好做法，摸清改革障碍和工作短板，提出有针对性操作性的整改措施，对切实推动落户《方案》落地见效，具有重要促进作用。
上海交通大学安泰经济与管理学院特聘教授陆铭告诉21世纪经济报道记者，中国的城市化推进，已进入关键时期。城市的非户籍常住人口比重在不断提升，这一问题迟早要解决。
“目前推动1亿人在城市落户的进展可能有点慢，面对整个经济形势的变化，中国必须走上通过启动国内经济结构调整而更有持续性的发展道路，城市化在其中是一个非常大的推进力量。落实1亿人落户问题，顺应城市化浪潮和趋势，也是为国家下一步发展提供新动力。”陆铭说。
放宽重点群体落户限制
近两年《方案》的落实情况如何?中国社科院农村发展研究所研究员李国祥告诉记者，不能说所有城市，但大多数城市对农民工进城是放开了户口的。
据国家统计局公布的数据，2016年我国户籍人口城镇化率为41.2%，比上年末提高1.3个百分点，2017年为42.35%，比上年末提高1.15个百分点，年均提高了1.225个百分点，初步满足了《方案》中提到的“十三五期间，户籍人口城镇化率年均提高1个百分点以上”的目标。
按照《方案》要求，要全面放开放宽重点群体落户限制，省会及以下城市要全面放开对高校毕业生、技术工人、职业院校毕业生、留学归国人员的落户限制。
记者注意到，近一年来，各大城市不断掀起“抢人大战”，包括西安、郑州、长沙等城市在内接连公布了放宽落户政策。几天前，杭州对技能型人才放宽了落户限制，厦门也于9月底对五类“重点群体”到厦门入户实施新政。
不过，以北京、上海为代表的特大城市，仍在控制常住人口规模。北京到2020年要将常住人口控制在2300万以内，并长期稳定在这一水平。上海则表示到2035年将常住人口控制在2500万左右。
陆铭表示，以大城市为核心的都市圈建设，并未得到充分的理解和重视。片面的把大城市存在的问题，归结为由人多导致，却忽略了公共服务、土地、基础设施等供给侧短缺所带来的问题。继续采取控人政策，而不落实农民工落户政策，不重视低技能劳动者落户政策，会严重制约中国城市经济社会各方面的全面发展，也会制约大城市及其周边都市圈对整个中国经济的引领作用。
根据《方案》，到 2020 年，全国户籍人口城镇化率要提高到45%，以2017年的数字来看，距离目标还差2.65个百分点。
记者了解到，此次发改委开展的督查，将运用实地督察与书面督察相结合、集中督察与持续跟踪相结合等方式，首先督查有关部门的落实情况，包括各项目标任务的牵头部门出台配套政策和推动改革落地的工作进展情况，改革取得的实质性成效，进展滞后的改革任务及内在原因，下一步整改的政策建议。
“之所以开展督查，是为了抓紧落实推进户籍制度改革，考量是否有新情况出现，是否需要出台新的政策。”李国祥说。
大城市应有所突破
除了督查有关部门，发改委也将督查各地区的落实情况。
督察的主要内容包括省级有关部门落实情况，特别是加大对农业转移人口市民化的财政支持力度、建立财政性建设资金对吸纳农业转移人口较多城市基础设施投资的补助机制、建立城镇建设用地增加规模与吸纳农业转移人口落户数量挂钩机制等。
还包括城市人民政府落实情况，特别是在放开城市落户限制、建立进城落户农民“三权”维护和自愿有偿退出机制、保障进城落户农民基本公共服务同城同待遇、促进有条件在城镇稳定就业生活的农村贫困人口市民化等方面，取得的实质性成效，进展滞后任务及原因，以及下一步整改措施。
陆铭表示，其中包含几重积极意义。做好激励机制，即吸纳农民工多的地方，建设用地增减挂钩的指标可以多给一点，给予更多土地开发空间。一方面为地方政府提供激励，另一方面在土地开发中获得财政收入，为农民进城的公共服务、社会保障、基础设施建设提供资金，理顺了机制。
不过，李国祥告诉记者，他在调研过程中发现，农民落户城市意愿并不高涨。
一组数据也能证实他的说法。几年前中国社科院的一个研究课题显示，被调查的近11万农村人士中，70后、60后等不愿意转变为非农户口的达80%;而80后农民工不愿意转变为非农户口的是75%。
城镇化是大势所趋，农民进城工作但户口仍保留在农村带来的“人户分离”，弊端是显而易见的。李国祥认为，这关系到城镇化的稳定性。高素质的技术工人或产业工人，往往需要长时间积累，人户分离所带来的漂泊和流动，对当地产业发展、高素质工人培养都是不利的。另外，人口变动为城市长远发展，如基础设施、公共服务的配套，带来了很大的不确定性。
农民不落户城市的主要顾虑在哪里?李国祥告诉记者，一方面是农民并未看到明显的好处，动力不足;另一方面是担心自己在农村权益的保障问题，如土地承包权、宅基地使用权等。
21世纪经济报道记者了解到，进城落户农民“三权”的有偿退出机制已在逐步探索。《方案》也明确，不得强行要求进城落户农民转让其在农村的土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，或将其作为进城落户条件。
陆铭指出，推动农民工落户，是否应该从大城市有所突破。特别是在超大城市、特大城市农民工流入数量较多，而这些地方恰恰是财政资源较丰富、公共服务较好的地方，经济发展动力较强，土地增值收益也比较大。
“改变之前严格控制超大城市人口的思路，对人口流入地、吸纳农民工多的地方，给予更多的土地供应，这一点应有所突破。”陆铭说。
10月10日，国家发改委发布《关于督察〈推动1亿非户籍人口在城市落户方案〉落实情况的通知》，宣布开展督查工作。
发改委提到的《推动1亿非户籍人口在城市落户方案》(以下简称《方案》)，已于2016年10月由国务院办公厅印发。《方案》的核心是以农村学生升学和参军进入城镇的人口、在城镇就业居住5年以上和举家迁徙的农业转移人口以及新生代农民工为重点，促进有能力在城镇稳定就业和生活的农业转移人口举家进城落户，推进新型城镇化建设，深化户籍制度改革，以扩大内需、改善民生。
此次发改委开展的督查，针对的就是《方案》过去两年的落实情况。
发改委强调，推动1亿非户籍人口在城市落户，是推进新型城镇化高质量发展的重要任务。通过督查，分析总结好经验好做法，摸清改革障碍和工作短板，提出有针对性操作性的整改措施，对切实推动落户《方案》落地见效，具有重要促进作用。
上海交通大学安泰经济与管理学院特聘教授陆铭告诉21世纪经济报道记者，中国的城市化推进，已进入关键时期。城市的非户籍常住人口比重在不断提升，这一问题迟早要解决。
“目前推动1亿人在城市落户的进展可能有点慢，面对整个经济形势的变化，中国必须走上通过启动国内经济结构调整而更有持续性的发展道路，城市化在其中是一个非常大的推进力量。落实1亿人落户问题，顺应城市化浪潮和趋势，也是为国家下一步发展提供新动力。”陆铭说。
放宽重点群体落户限制
近两年《方案》的落实情况如何?中国社科院农村发展研究所研究员李国祥告诉记者，不能说所有城市，但大多数城市对农民工进城是放开了户口的。
据国家统计局公布的数据，2016年我国户籍人口城镇化率为41.2%，比上年末提高1.3个百分点，2017年为42.35%，比上年末提高1.15个百分点，年均提高了1.225个百分点，初步满足了《方案》中提到的“十三五期间，户籍人口城镇化率年均提高1个百分点以上”的目标。
按照《方案》要求，要全面放开放宽重点群体落户限制，省会及以下城市要全面放开对高校毕业生、技术工人、职业院校毕业生、留学归国人员的落户限制。
记者注意到，近一年来，各大城市不断掀起“抢人大战”，包括西安、郑州、长沙等城市在内接连公布了放宽落户政策。几天前，杭州对技能型人才放宽了落户限制，厦门也于9月底对五类“重点群体”到厦门入户实施新政。
不过，以北京、上海为代表的特大城市，仍在控制常住人口规模。北京到2020年要将常住人口控制在2300万以内，并长期稳定在这一水平。上海则表示到2035年将常住人口控制在2500万左右。
陆铭表示，以大城市为核心的都市圈建设，并未得到充分的理解和重视。片面的把大城市存在的问题，归结为由人多导致，却忽略了公共服务、土地、基础设施等供给侧短缺所带来的问题。继续采取控人政策，而不落实农民工落户政策，不重视低技能劳动者落户政策，会严重制约中国城市经济社会各方面的全面发展，也会制约大城市及其周边都市圈对整个中国经济的引领作用。
根据《方案》，到 2020 年，全国户籍人口城镇化率要提高到45%，以2017年的数字来看，距离目标还差2.65个百分点。
记者了解到，此次发改委开展的督查，将运用实地督察与书面督察相结合、集中督察与持续跟踪相结合等方式，首先督查有关部门的落实情况，包括各项目标任务的牵头部门出台配套政策和推动改革落地的工作进展情况，改革取得的实质性成效，进展滞后的改革任务及内在原因，下一步整改的政策建议。
“之所以开展督查，是为了抓紧落实推进户籍制度改革，考量是否有新情况出现，是否需要出台新的政策。”李国祥说。
大城市应有所突破
除了督查有关部门，发改委也将督查各地区的落实情况。
督察的主要内容包括省级有关部门落实情况，特别是加大对农业转移人口市民化的财政支持力度、建立财政性建设资金对吸纳农业转移人口较多城市基础设施投资的补助机制、建立城镇建设用地增加规模与吸纳农业转移人口落户数量挂钩机制等。
还包括城市人民政府落实情况，特别是在放开城市落户限制、建立进城落户农民“三权”维护和自愿有偿退出机制、保障进城落户农民基本公共服务同城同待遇、促进有条件在城镇稳定就业生活的农村贫困人口市民化等方面，取得的实质性成效，进展滞后任务及原因，以及下一步整改措施。
陆铭表示，其中包含几重积极意义。做好激励机制，即吸纳农民工多的地方，建设用地增减挂钩的指标可以多给一点，给予更多土地开发空间。一方面为地方政府提供激励，另一方面在土地开发中获得财政收入，为农民进城的公共服务、社会保障、基础设施建设提供资金，理顺了机制。
不过，李国祥告诉记者，他在调研过程中发现，农民落户城市意愿并不高涨。
一组数据也能证实他的说法。几年前中国社科院的一个研究课题显示，被调查的近11万农村人士中，70后、60后等不愿意转变为非农户口的达80%;而80后农民工不愿意转变为非农户口的是75%。
城镇化是大势所趋，农民进城工作但户口仍保留在农村带来的“人户分离”，弊端是显而易见的。李国祥认为，这关系到城镇化的稳定性。高素质的技术工人或产业工人，往往需要长时间积累，人户分离所带来的漂泊和流动，对当地产业发展、高素质工人培养都是不利的。另外，人口变动为城市长远发展，如基础设施、公共服务的配套，带来了很大的不确定性。
农民不落户城市的主要顾虑在哪里?李国祥告诉记者，一方面是农民并未看到明显的好处，动力不足;另一方面是担心自己在农村权益的保障问题，如土地承包权、宅基地使用权等。
21世纪经济报道记者了解到，进城落户农民“三权”的有偿退出机制已在逐步探索。《方案》也明确，不得强行要求进城落户农民转让其在农村的土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，或将其作为进城落户条件。
陆铭指出，推动农民工落户，是否应该从大城市有所突破。特别是在超大城市、特大城市农民工流入数量较多，而这些地方恰恰是财政资源较丰富、公共服务较好的地方，经济发展动力较强，土地增值收益也比较大。
“改变之前严格控制超大城市人口的思路，对人口流入地、吸纳农民工多的地方，给予更多的土地供应，这一点应有所突破。”陆铭说。
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