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全面实施预算绩效管理：改善政府收支、落实减税降费
来源：21世纪经济报道 添加日期：2018年09月27日
政府全部收支预算，将带上绩效管理的“紧箍咒”。9月25日，《中共中央、国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》(下文简称《意见》)对外公布。
当前我国预算绩效管理仍然存在一些突出问题，包括一些地方和部门重投入轻管理、重支出轻绩效;尚未覆盖所有财政资金，一些领域财政资金低效无效、闲置沉淀、损失浪费的问题较为突出，克扣挪用、截留私分、虚报冒领的问题时有发生;绩效评价结果与预算安排和政策调整的挂钩机制尚未建立。
9月25日，审计署最新公布二季度国家重大政策措施落实情况跟踪审计结果，发现部分地区基础设施建成后闲置或未发挥效益，部分违规举债、虚增财力或挪用财政专项资金，部分项目绩效评价不到位或资金未充分发挥效益等。
《意见》提出，力争用3~5年时间基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，还要硬化预算绩效管理约束，对重大项目的责任人实行绩效终身责任追究制，切实做到花钱必问效、无效必问责。
有接近财政部的人士指出，从国际经验来看，很多国家都在经济增速下降、财政赤字居高不下、债务负担沉重、政府公信力受到质疑时，推动这一改革。在我国持续减税降费的背景下，全面实施预算绩效管理，压缩低效无效支出，显得尤为重要。
花钱必问效：四本预算全覆盖
财政部有关负责人指出，《意见》拓展了预算绩效管理实施对象。即从政策和项目预算为主向部门和单位预算、政府预算拓展，从转移支付为主向地方财政综合运行拓展，逐步提升绩效管理层级，在更高层面统筹和优化资源配置，这也是大部分市场经济国家预算绩效改革的普遍路径。
“覆盖政府预算、部门预算、项目预算、财政政策等，搭建全方位预算绩效管理格局。过去的预算绩效主要是一般公共预算，这次覆盖到全部财政性资金，是突破性的提法。”中国财政学会绩效管理研究专业委员会秘书长王泽彩对21世纪经济报道记者表示。
我国目前包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算四本预算。随着经济总量的不断提升，政府支出规模也不断扩大，四本预算2018年支出预算规模分别为21万亿元、7.8万亿元、2274亿元、6.5万亿元，合计约35.5万亿元。2017年我国GDP规模为82.7万亿，若按6.8%的增速来计算，2018年预算支出规模占GDP比重约为40%。政府如何更好地配置这笔巨额财政资金，为外界高度关注。
四本预算的绩效管理重点被圈定出来。《意见》要求各级政府要加强一般公共预算绩效管理。收入方面，要重点关注收入结构、征收效率和优惠政策实施效果。支出方面，要重点关注预算资金配置效率、使用效益，特别是重大政策和项目实施效果，其中转移支付预算绩效管理要符合财政事权和支出责任划分规定，重点关注促进地区间财力协调和区域均衡发展。
此外，一般公共预算等财政资金参与的政府投资基金、主权财富基金、政府和社会资本合作(PPP)、政府采购、政府购买服务、政府债务项目等，也鼓励各级政府积极开展绩效管理。
“财政资金面临资源有限与需求无限之间的矛盾，要求财政资金使用做到效用最大化。花钱只是手段，办事才是目的，财政资金使用必须围绕功能目标，统筹各主体的活动和行为，形成财政资金充分、有效使用的良性循环。”中国财政科学研究院院长刘尚希指出。
各级政府收支将全面纳入绩效管理，收入要讲求质量，支出要高效配置。《意见》指出，各级政府预算收入要实事求是、积极稳妥、讲求质量，必须与经济社会发展水平相适应，严格落实各项减税降费政策，严禁脱离实际制定增长目标，严禁虚收空转、收取过头税费，严禁超出限额举借政府债务。各级政府预算支出要统筹兼顾、突出重点、量力而行，着力支持国家重大发展战略和重点领域改革，提高保障和改善民生水平，同时不得设定过高民生标准和擅自扩大保障范围，确保财政资源高效配置，增强财政可持续性。
无效必问责：建立激励约束机制
《意见》指出，财政部要完善绩效管理的责任约束机制，地方各级政府和各部门各单位是预算绩效管理的责任主体。据悉，财政部的相关配套文件有望陆续对外公布。
绩效管理的责任主体得以明确。地方各级党委和政府主要负责同志对本地区预算绩效负责，部门和单位主要负责同志对本部门本单位预算绩效负责，项目责任人对项目预算绩效负责，对重大项目的责任人实行绩效终身责任追究制。
激励约束机制也得以明确。本级部门整体绩效与部门预算安排挂钩，将下级政府财政运行综合绩效与转移支付分配挂钩。对绩效好的政策和项目原则上优先保障，对绩效一般的政策和项目要督促改进，对交叉重复、碎片化的政策和项目予以调整，对低效无效资金一律削减或取消，对长期沉淀的资金一律收回并按照有关规定统筹用于亟需支持的领域。
“建立预算安排与支出绩效挂钩机制，可以防止部门利益绑架财政安排。在部门利益作用下，财政资金安排的规则约束就容易扭曲，出现重资金分配而轻绩效管理现象。有的部门为了争取部门资金，不注重规划、可行性研究，什么钱好申请就申请什么，导致资金与业务脱节。要建立机制，对项目部门项目进行绩效评价，评价结果公开，倒逼预算部门改进管理方式。”刘尚希指出。
王泽彩表示，中央部门从2016年开始，编制项目支出的绩效目标，所有预算部门申请专项资金，需要设定绩效目标，目标下面还有具体指标，包括经济效益、社会效益、环境效益、可持续发展能力、受益对象的满意度等，所有要钱的单位要回答这些问题，经由专家评审打分。财力是有限的，绩效目标说不清楚，资金也申请不到。
“全方位、全过程、全覆盖的定位，表明只要政府需要用钱的地方都要进行绩效管理，要求非常高、难度非常大。”上海财经大学公共经济与管理学院教授刘小川表示。
有中部地级市财政局绩效处处长对21世纪经济报道记者表示，早在2015年中央就在酝酿这个文件，经过几番征求意见，十九大之后改革在提速。但地方执行起来有一定难度，文件层层下达，越到基层难度越大。地方受人力财力物力资源局限，各地预算绩效推进工作不一，要达到既定目标的成本也不一样。全方位的预算绩效体系，因为涉及到政府各个预算执行部门，单靠财政部门推动有难度。“地方绩效管理过程中，会对预算执行进行些微调。但是，绩效目标是否科学，什么叫科学，存在一定主观性，参与各方对政策的理解也不一样，市场上第三方机构也需要培育。”上述地方财政人士直言。
当前我国预算绩效管理仍然存在一些突出问题，包括一些地方和部门重投入轻管理、重支出轻绩效;尚未覆盖所有财政资金，一些领域财政资金低效无效、闲置沉淀、损失浪费的问题较为突出，克扣挪用、截留私分、虚报冒领的问题时有发生;绩效评价结果与预算安排和政策调整的挂钩机制尚未建立。
9月25日，审计署最新公布二季度国家重大政策措施落实情况跟踪审计结果，发现部分地区基础设施建成后闲置或未发挥效益，部分违规举债、虚增财力或挪用财政专项资金，部分项目绩效评价不到位或资金未充分发挥效益等。
《意见》提出，力争用3~5年时间基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，还要硬化预算绩效管理约束，对重大项目的责任人实行绩效终身责任追究制，切实做到花钱必问效、无效必问责。
有接近财政部的人士指出，从国际经验来看，很多国家都在经济增速下降、财政赤字居高不下、债务负担沉重、政府公信力受到质疑时，推动这一改革。在我国持续减税降费的背景下，全面实施预算绩效管理，压缩低效无效支出，显得尤为重要。
花钱必问效：四本预算全覆盖
财政部有关负责人指出，《意见》拓展了预算绩效管理实施对象。即从政策和项目预算为主向部门和单位预算、政府预算拓展，从转移支付为主向地方财政综合运行拓展，逐步提升绩效管理层级，在更高层面统筹和优化资源配置，这也是大部分市场经济国家预算绩效改革的普遍路径。
“覆盖政府预算、部门预算、项目预算、财政政策等，搭建全方位预算绩效管理格局。过去的预算绩效主要是一般公共预算，这次覆盖到全部财政性资金，是突破性的提法。”中国财政学会绩效管理研究专业委员会秘书长王泽彩对21世纪经济报道记者表示。
我国目前包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算四本预算。随着经济总量的不断提升，政府支出规模也不断扩大，四本预算2018年支出预算规模分别为21万亿元、7.8万亿元、2274亿元、6.5万亿元，合计约35.5万亿元。2017年我国GDP规模为82.7万亿，若按6.8%的增速来计算，2018年预算支出规模占GDP比重约为40%。政府如何更好地配置这笔巨额财政资金，为外界高度关注。
四本预算的绩效管理重点被圈定出来。《意见》要求各级政府要加强一般公共预算绩效管理。收入方面，要重点关注收入结构、征收效率和优惠政策实施效果。支出方面，要重点关注预算资金配置效率、使用效益，特别是重大政策和项目实施效果，其中转移支付预算绩效管理要符合财政事权和支出责任划分规定，重点关注促进地区间财力协调和区域均衡发展。
此外，一般公共预算等财政资金参与的政府投资基金、主权财富基金、政府和社会资本合作(PPP)、政府采购、政府购买服务、政府债务项目等，也鼓励各级政府积极开展绩效管理。
“财政资金面临资源有限与需求无限之间的矛盾，要求财政资金使用做到效用最大化。花钱只是手段，办事才是目的，财政资金使用必须围绕功能目标，统筹各主体的活动和行为，形成财政资金充分、有效使用的良性循环。”中国财政科学研究院院长刘尚希指出。
各级政府收支将全面纳入绩效管理，收入要讲求质量，支出要高效配置。《意见》指出，各级政府预算收入要实事求是、积极稳妥、讲求质量，必须与经济社会发展水平相适应，严格落实各项减税降费政策，严禁脱离实际制定增长目标，严禁虚收空转、收取过头税费，严禁超出限额举借政府债务。各级政府预算支出要统筹兼顾、突出重点、量力而行，着力支持国家重大发展战略和重点领域改革，提高保障和改善民生水平，同时不得设定过高民生标准和擅自扩大保障范围，确保财政资源高效配置，增强财政可持续性。
无效必问责：建立激励约束机制
《意见》指出，财政部要完善绩效管理的责任约束机制，地方各级政府和各部门各单位是预算绩效管理的责任主体。据悉，财政部的相关配套文件有望陆续对外公布。
绩效管理的责任主体得以明确。地方各级党委和政府主要负责同志对本地区预算绩效负责，部门和单位主要负责同志对本部门本单位预算绩效负责，项目责任人对项目预算绩效负责，对重大项目的责任人实行绩效终身责任追究制。
激励约束机制也得以明确。本级部门整体绩效与部门预算安排挂钩，将下级政府财政运行综合绩效与转移支付分配挂钩。对绩效好的政策和项目原则上优先保障，对绩效一般的政策和项目要督促改进，对交叉重复、碎片化的政策和项目予以调整，对低效无效资金一律削减或取消，对长期沉淀的资金一律收回并按照有关规定统筹用于亟需支持的领域。
“建立预算安排与支出绩效挂钩机制，可以防止部门利益绑架财政安排。在部门利益作用下，财政资金安排的规则约束就容易扭曲，出现重资金分配而轻绩效管理现象。有的部门为了争取部门资金，不注重规划、可行性研究，什么钱好申请就申请什么，导致资金与业务脱节。要建立机制，对项目部门项目进行绩效评价，评价结果公开，倒逼预算部门改进管理方式。”刘尚希指出。
王泽彩表示，中央部门从2016年开始，编制项目支出的绩效目标，所有预算部门申请专项资金，需要设定绩效目标，目标下面还有具体指标，包括经济效益、社会效益、环境效益、可持续发展能力、受益对象的满意度等，所有要钱的单位要回答这些问题，经由专家评审打分。财力是有限的，绩效目标说不清楚，资金也申请不到。
“全方位、全过程、全覆盖的定位，表明只要政府需要用钱的地方都要进行绩效管理，要求非常高、难度非常大。”上海财经大学公共经济与管理学院教授刘小川表示。
有中部地级市财政局绩效处处长对21世纪经济报道记者表示，早在2015年中央就在酝酿这个文件，经过几番征求意见，十九大之后改革在提速。但地方执行起来有一定难度，文件层层下达，越到基层难度越大。地方受人力财力物力资源局限，各地预算绩效推进工作不一，要达到既定目标的成本也不一样。全方位的预算绩效体系，因为涉及到政府各个预算执行部门，单靠财政部门推动有难度。“地方绩效管理过程中，会对预算执行进行些微调。但是，绩效目标是否科学，什么叫科学，存在一定主观性，参与各方对政策的理解也不一样，市场上第三方机构也需要培育。”上述地方财政人士直言。
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