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个税改革迈出关键一步——个人所得税法修改五问
来源：人民日报 添加日期：2018年08月28日
8月27日，正在召开的十三届全国人大常委会第五次会议再次审议个人所得税法修正案草案。
这是自1980年个税立法以来的第七次修改，与上次修改时隔7年，同样引起公众关注。
此次个税法的修改力度很大，最大的亮点是什么？5000元的起征点是否合适？45%的最高档税率是否高了？为什么要新增专项附加扣除的规定？费用扣除标准为什么要实行全国“一刀切”？……这些公众关注的问题，也正是立法者多次审议时认真斟酌之处。带着这些疑问，8月26日，记者采访了部分权威人士和专家。
1.为什么要由分类税制向综合税制转变
我国目前实行的是分类税制，即将个人不同性质的所得进行分类，分别扣除不同费用，以不同税率课税。党的十八届三中全会决定提出，“逐步建立综合与分类相结合的个人所得税制”，这是个税改革的总体方向。
个税法修改的最大亮点在于开启了从分类税制向综合与分类相结合的个人所得税制的改革。全国人大常委会法工委相关负责人认为，这么多年来，个税改革一直朝这个方向努力，个税法修改终于迈出了关键的第一步。这次修改由分类税制向综合与分类相结合的税制转变，把以前的工资薪金所得、劳务报酬所得、稿酬所得、特许权使用费所得作为综合所得，按照统一的超额累进税率进行征税。
分类税制有什么弊端？实行综合与分类相结合的个人所得税制，于国于民有什么好处？
中国社科院财经战略研究院税收研究室主任张斌说，在现行分类税制下，工资薪金所得每月按3500元的费用扣除后按3%—45%的超额累进税率，劳务报酬所得每次不超过4000元的，减除800元费用，超过4000元的，减除20%的费用，然后按20%比例税率征税，超过一定数额后实行加成征收，最高税率相当于40%。此次个税法修改后实行综合与分类相结合的税制，一个纳税人如果既有工资薪金所得又有劳务报酬所得，年终要将两项所得合并适用统一的超额累进税率表。分类税制最大的弊端是“认钱不认人”，由于无法将不同来源的所得按照纳税人个人归集，根据个人总所得纳税，因此导致所得相同的人由于所得性质不同税负不同，不利于税负的公平分配。
在综合与分类相结合的税制下，纳入综合范围的不同所得项目将合并计算纳税，税负的分配将更为公平。此外，综合与分类相结合税制下，自然人纳税人需要将全年纳入综合所得的各项收入汇总向税务机关进行纳税申报，这将带来政府与纳税人关系的重大变化，有利于提高纳税人意识，增强纳税人参与社会治理的动力，对于促进国家治理现代化具有重要推动作用。张斌这样总结综合与分类相结合税制的好处。
国家税务总局税收科学研究所所长李万甫说，在原来分类税制下，每取得的一笔收入，由收入的支付单位作为代扣代缴义务人向税务机关申报纳税。个人基本上不跟税务机关打交道。这种分类税制虽然征收简便，但是没有很好地发挥个人所得税对收入分配的调控功能。实行综合计税，能够较好地体现个人收入的合理负担，增强纳税人的认同感。此次个税法修改，只是将四项所得纳入了综合计税，其他各项所得还是沿用原来分类计征的方式。
2.基本减除费用标准为什么确定在5000元
草案规定，居民个人的综合所得，以每一纳税年度的收入额减除费用6万元以及专项扣除、专项附加扣除和依法确定的其他扣除后的余额，为应纳税所得额。这条规定，也就是媒体所说的，个税起征点为每月5000元。
自1980年将个税起征点确定为800元/月后，我国先后3次根据经济社会发展情况调整个税起征点，分别是2006年提高到1600元/月，2008年提高到2000元/月，2011年提高到目前的3500元/月。7年间，平均工资在不断上涨，现有的个税起征点已经不适应当前的状况，需要上调，才能减少中低收入者的压力，增加这部分人到手的实际收入。
为什么个税起征点要提高到5000元？依据何在？财政部部长刘昆就草案作说明时认为，这一标准综合考虑了人民群众消费支出水平增长等各方面因素，并体现了一定的前瞻性。按此标准并结合税率结构调整测算，取得工资、薪金等综合所得的纳税人，总体上税负都有不同程度下降，特别是中等以下收入群体税负下降明显，有利于增加居民收入、增强消费能力。
全国人大常委会法工委相关负责人解释：看个税，不能单纯考虑一方面因素，而要综合考虑各方面要求。起征点除了考虑居民基本生活消费支出的变化情况外，还要考虑个人所得税作为一个直接税发挥调整收入分配的功能。“虽然有人觉得5000元的标准离预想的有一定差距，但是如果大家仔细算一下，这次改革是综合改革，除了提高5000元基本减除标准之外，同时增加了一些专项附加扣除，扩大了低档税率的级距。可能你以前适用的是10%的税率，个税法修改以后就适用3%的税率，这是一个综合减税的过程。”
中国人民大学财政金融学院教授朱青指出，这次个税改革的主导思想之一，就是要给中低收入者减税，但与以往几次改革不同的是，这次减税并不是单纯地提高费用扣除标准，而是采取了三项措施：一是将费用扣除标准从每月3500元提高到5000元，提高了近43%；二是加进了专项附加扣除，包括子女教育、继续教育、大病医疗、住房贷款利息和住房租金、赡养老人等支出，从而使费用扣除标准从过去的“一刀切”变成个性化的费用扣除，让税前扣除标准更加贴近纳税人的实际情况；三是调整了累进税率表，拓宽了3%、10%和20%三档低税率适用的所得级距，如以前3%的税率只适用每月0—1500元的应税所得，修改后适用于0—3000元的应税所得。“应当说，这次‘三管齐下’的减税措施也是个税法修改的亮点之一。”
3.最高档税率45%是否高了
草案规定，综合所得，适用百分之三至百分之四十五的超额累进税率。
在征求意见过程中，有人认为，税率过高，不利于调动高收入群体创造财富的积极性，也不利于留住、吸引高端人才。
那么，目前个税法修正案草案规定45%的最高档税率，依据何在？
45%的税率覆盖的是每年96万元以上的应税所得，在这之下的部分都是按照各档的低税率适用的。从我国现在的调节收入分配来看，高、中、低收入差距比较大，维持一定的税收调节率是保持包容性发展、促进包容性增长的必要。
“目前个税法修正案草案没有采纳某些人的建议将45%的最高边际税率降到35%，我想还是从社会公平角度来考虑的。”朱青认为，个人所得税除了筹集财政收入外，还有一个重要的职能就是调节收入分配，它与社会保障制度搭配可以起到“抽肥补瘦”的作用。当然，个税税率过高不利于引进人才，但如果过低也不利于矫正收入分配不公。
朱青坦言，在制定个人所得税的税率时，国家一定要在公平与效率之间进行权衡。当前我国收入分配差距较大，基尼系数常年在0.4这个国际警戒线之上，已经影响到社会稳定和居民消费能力的扩大，亟须国家通过财政税收手段加以调节。党的十九大报告也要求履行好政府再分配调节职能，所以从这个意义上考虑，这次二审稿维持了45%的最高税率不变，应当说是合理的。
4.为什么要新增专项附加扣除的规定
草案规定，专项扣除，包括居民个人按照国家规定的范围和标准缴纳的基本养老保险、基本医疗保险、失业保险等社会保险费和住房公积金等；专项附加扣除，包括子女教育、继续教育、大病医疗、住房贷款利息或者住房租金、赡养老人等支出。这几项支出，可以在税前扣除。通俗地讲就是，以后纳税时，除减去基本养老保险、基本医疗保险、失业保险、住房公积金等专项扣除，还要减去专项附加扣除，再计算要纳多少税。也可以用这样一道算式来表示：应税所得=年度收入-6万元（起征点）-专项扣除-专项附加扣除-依法确定的其他扣除。
全国人大常委会法工委相关负责人说，此次修法增加了专项附加扣除的规定，个人除了起征点以外，还可以根据家庭的具体情况，对于教育、医疗等支出予以税前扣除。在征求意见过程中很多人提出，养老支出对个人负担也比较重，特别是随着我国人口老龄化的日益加快，独生子女家庭居多，赡养老人支出负担很重。为进一步减轻他们的个人税负，二审稿在专项附加扣除里增加了赡养老人支出。
为什么要新增专项附加扣除的规定？刘昆在草案说明中指出，主要是考虑个人负担的差异性，更符合个人所得税基本原理，有利于税制公平。
草案在征求意见时，网民对“专项附加扣除”的规定一致叫好，但这也带来了新的问题：专项附加扣除，怎么扣？是否需要凭证，比如子女教育的入学证明、赡养老人的证明等。
据记者了解，具体的扣除范围和方法在将来出台的个税法实施条例中会体现。原则是尽量简化手续，便于操作。在设计流程时，能通过信息系统查验的，尽量不要求纳税人提供证明。
5.费用扣除标准为什么要“一刀切”
目前，个税实行的是全国“一刀切”政策，起征点地区之间没有任何差异。当前，我国经济发展地区之间不平衡的问题比较突出，地区之间人均收入水平和人均消费支出水平都有一定的差距。有人认为，个人所得税的费用扣除标准不能全国“一刀切”，应当按各地区的实际情况分别制定。
朱青回应道，这种观点不能说没有道理，但是如果真按这个思路操作也会带来许多问题。例如，如果各个地区“起征点”不同，会不会发生由“起征点”较高的企业发工资而人却在“起征点”较低的地区工作呢？这种避税是很容易的。还有，在“起征点”高的地区注册公司，把单位的员工都放在这个公司的名下发工资，但常年并不在此地工作。一旦“起征点”参差不齐并且差异较大，那么这种情况很可能发生。另外，目前个人所得税收入中央和地方六、四分成，如果大家都把职工放在“起征点”高的地区发工资，而这些地区往往又是发达地区，这样反而会影响经济欠发达地区的税收利益。
在李万甫看来，这种“一刀切”的规定，是税法统一性的内在要求。如果各地都因地制宜确定不同的费用扣除标准，就会破坏税法的严肃性。从国外的个税实践来看，基本上都是实行统一的费用扣除标准，没有体现地区的差异性。个税的功能主要是调节居民个人的收入分配，对区域间分配差异无法实施调节。同时，对个人收入区域间的这种差异，也不是个税这个税种所肩负的功能。他指出，如果实行差异化的规定，减除费用的标准各地有所差异的话，那么对个税汇总之后多退少补的机制就很难执行。因为各地的标准不一样，怎么能够实施多退少补？所以，基本费用扣除标准全国应统一。
张斌的观点是，在市场经济条件下，资本和劳动是在全国范围内流动的，全国统一市场的建立要求对流动性税基尽可能适用统一的税制。各地经济社会发展不均衡的问题，更多应依靠财政支出环节的转移支付等政策来实现。
这是自1980年个税立法以来的第七次修改，与上次修改时隔7年，同样引起公众关注。
此次个税法的修改力度很大，最大的亮点是什么？5000元的起征点是否合适？45%的最高档税率是否高了？为什么要新增专项附加扣除的规定？费用扣除标准为什么要实行全国“一刀切”？……这些公众关注的问题，也正是立法者多次审议时认真斟酌之处。带着这些疑问，8月26日，记者采访了部分权威人士和专家。
1.为什么要由分类税制向综合税制转变
我国目前实行的是分类税制，即将个人不同性质的所得进行分类，分别扣除不同费用，以不同税率课税。党的十八届三中全会决定提出，“逐步建立综合与分类相结合的个人所得税制”，这是个税改革的总体方向。
个税法修改的最大亮点在于开启了从分类税制向综合与分类相结合的个人所得税制的改革。全国人大常委会法工委相关负责人认为，这么多年来，个税改革一直朝这个方向努力，个税法修改终于迈出了关键的第一步。这次修改由分类税制向综合与分类相结合的税制转变，把以前的工资薪金所得、劳务报酬所得、稿酬所得、特许权使用费所得作为综合所得，按照统一的超额累进税率进行征税。
分类税制有什么弊端？实行综合与分类相结合的个人所得税制，于国于民有什么好处？
中国社科院财经战略研究院税收研究室主任张斌说，在现行分类税制下，工资薪金所得每月按3500元的费用扣除后按3%—45%的超额累进税率，劳务报酬所得每次不超过4000元的，减除800元费用，超过4000元的，减除20%的费用，然后按20%比例税率征税，超过一定数额后实行加成征收，最高税率相当于40%。此次个税法修改后实行综合与分类相结合的税制，一个纳税人如果既有工资薪金所得又有劳务报酬所得，年终要将两项所得合并适用统一的超额累进税率表。分类税制最大的弊端是“认钱不认人”，由于无法将不同来源的所得按照纳税人个人归集，根据个人总所得纳税，因此导致所得相同的人由于所得性质不同税负不同，不利于税负的公平分配。
在综合与分类相结合的税制下，纳入综合范围的不同所得项目将合并计算纳税，税负的分配将更为公平。此外，综合与分类相结合税制下，自然人纳税人需要将全年纳入综合所得的各项收入汇总向税务机关进行纳税申报，这将带来政府与纳税人关系的重大变化，有利于提高纳税人意识，增强纳税人参与社会治理的动力，对于促进国家治理现代化具有重要推动作用。张斌这样总结综合与分类相结合税制的好处。
国家税务总局税收科学研究所所长李万甫说，在原来分类税制下，每取得的一笔收入，由收入的支付单位作为代扣代缴义务人向税务机关申报纳税。个人基本上不跟税务机关打交道。这种分类税制虽然征收简便，但是没有很好地发挥个人所得税对收入分配的调控功能。实行综合计税，能够较好地体现个人收入的合理负担，增强纳税人的认同感。此次个税法修改，只是将四项所得纳入了综合计税，其他各项所得还是沿用原来分类计征的方式。
2.基本减除费用标准为什么确定在5000元
草案规定，居民个人的综合所得，以每一纳税年度的收入额减除费用6万元以及专项扣除、专项附加扣除和依法确定的其他扣除后的余额，为应纳税所得额。这条规定，也就是媒体所说的，个税起征点为每月5000元。
自1980年将个税起征点确定为800元/月后，我国先后3次根据经济社会发展情况调整个税起征点，分别是2006年提高到1600元/月，2008年提高到2000元/月，2011年提高到目前的3500元/月。7年间，平均工资在不断上涨，现有的个税起征点已经不适应当前的状况，需要上调，才能减少中低收入者的压力，增加这部分人到手的实际收入。
为什么个税起征点要提高到5000元？依据何在？财政部部长刘昆就草案作说明时认为，这一标准综合考虑了人民群众消费支出水平增长等各方面因素，并体现了一定的前瞻性。按此标准并结合税率结构调整测算，取得工资、薪金等综合所得的纳税人，总体上税负都有不同程度下降，特别是中等以下收入群体税负下降明显，有利于增加居民收入、增强消费能力。
全国人大常委会法工委相关负责人解释：看个税，不能单纯考虑一方面因素，而要综合考虑各方面要求。起征点除了考虑居民基本生活消费支出的变化情况外，还要考虑个人所得税作为一个直接税发挥调整收入分配的功能。“虽然有人觉得5000元的标准离预想的有一定差距，但是如果大家仔细算一下，这次改革是综合改革，除了提高5000元基本减除标准之外，同时增加了一些专项附加扣除，扩大了低档税率的级距。可能你以前适用的是10%的税率，个税法修改以后就适用3%的税率，这是一个综合减税的过程。”
中国人民大学财政金融学院教授朱青指出，这次个税改革的主导思想之一，就是要给中低收入者减税，但与以往几次改革不同的是，这次减税并不是单纯地提高费用扣除标准，而是采取了三项措施：一是将费用扣除标准从每月3500元提高到5000元，提高了近43%；二是加进了专项附加扣除，包括子女教育、继续教育、大病医疗、住房贷款利息和住房租金、赡养老人等支出，从而使费用扣除标准从过去的“一刀切”变成个性化的费用扣除，让税前扣除标准更加贴近纳税人的实际情况；三是调整了累进税率表，拓宽了3%、10%和20%三档低税率适用的所得级距，如以前3%的税率只适用每月0—1500元的应税所得，修改后适用于0—3000元的应税所得。“应当说，这次‘三管齐下’的减税措施也是个税法修改的亮点之一。”
3.最高档税率45%是否高了
草案规定，综合所得，适用百分之三至百分之四十五的超额累进税率。
在征求意见过程中，有人认为，税率过高，不利于调动高收入群体创造财富的积极性，也不利于留住、吸引高端人才。
那么，目前个税法修正案草案规定45%的最高档税率，依据何在？
45%的税率覆盖的是每年96万元以上的应税所得，在这之下的部分都是按照各档的低税率适用的。从我国现在的调节收入分配来看，高、中、低收入差距比较大，维持一定的税收调节率是保持包容性发展、促进包容性增长的必要。
“目前个税法修正案草案没有采纳某些人的建议将45%的最高边际税率降到35%，我想还是从社会公平角度来考虑的。”朱青认为，个人所得税除了筹集财政收入外，还有一个重要的职能就是调节收入分配，它与社会保障制度搭配可以起到“抽肥补瘦”的作用。当然，个税税率过高不利于引进人才，但如果过低也不利于矫正收入分配不公。
朱青坦言，在制定个人所得税的税率时，国家一定要在公平与效率之间进行权衡。当前我国收入分配差距较大，基尼系数常年在0.4这个国际警戒线之上，已经影响到社会稳定和居民消费能力的扩大，亟须国家通过财政税收手段加以调节。党的十九大报告也要求履行好政府再分配调节职能，所以从这个意义上考虑，这次二审稿维持了45%的最高税率不变，应当说是合理的。
4.为什么要新增专项附加扣除的规定
草案规定，专项扣除，包括居民个人按照国家规定的范围和标准缴纳的基本养老保险、基本医疗保险、失业保险等社会保险费和住房公积金等；专项附加扣除，包括子女教育、继续教育、大病医疗、住房贷款利息或者住房租金、赡养老人等支出。这几项支出，可以在税前扣除。通俗地讲就是，以后纳税时，除减去基本养老保险、基本医疗保险、失业保险、住房公积金等专项扣除，还要减去专项附加扣除，再计算要纳多少税。也可以用这样一道算式来表示：应税所得=年度收入-6万元（起征点）-专项扣除-专项附加扣除-依法确定的其他扣除。
全国人大常委会法工委相关负责人说，此次修法增加了专项附加扣除的规定，个人除了起征点以外，还可以根据家庭的具体情况，对于教育、医疗等支出予以税前扣除。在征求意见过程中很多人提出，养老支出对个人负担也比较重，特别是随着我国人口老龄化的日益加快，独生子女家庭居多，赡养老人支出负担很重。为进一步减轻他们的个人税负，二审稿在专项附加扣除里增加了赡养老人支出。
为什么要新增专项附加扣除的规定？刘昆在草案说明中指出，主要是考虑个人负担的差异性，更符合个人所得税基本原理，有利于税制公平。
草案在征求意见时，网民对“专项附加扣除”的规定一致叫好，但这也带来了新的问题：专项附加扣除，怎么扣？是否需要凭证，比如子女教育的入学证明、赡养老人的证明等。
据记者了解，具体的扣除范围和方法在将来出台的个税法实施条例中会体现。原则是尽量简化手续，便于操作。在设计流程时，能通过信息系统查验的，尽量不要求纳税人提供证明。
5.费用扣除标准为什么要“一刀切”
目前，个税实行的是全国“一刀切”政策，起征点地区之间没有任何差异。当前，我国经济发展地区之间不平衡的问题比较突出，地区之间人均收入水平和人均消费支出水平都有一定的差距。有人认为，个人所得税的费用扣除标准不能全国“一刀切”，应当按各地区的实际情况分别制定。
朱青回应道，这种观点不能说没有道理，但是如果真按这个思路操作也会带来许多问题。例如，如果各个地区“起征点”不同，会不会发生由“起征点”较高的企业发工资而人却在“起征点”较低的地区工作呢？这种避税是很容易的。还有，在“起征点”高的地区注册公司，把单位的员工都放在这个公司的名下发工资，但常年并不在此地工作。一旦“起征点”参差不齐并且差异较大，那么这种情况很可能发生。另外，目前个人所得税收入中央和地方六、四分成，如果大家都把职工放在“起征点”高的地区发工资，而这些地区往往又是发达地区，这样反而会影响经济欠发达地区的税收利益。
在李万甫看来，这种“一刀切”的规定，是税法统一性的内在要求。如果各地都因地制宜确定不同的费用扣除标准，就会破坏税法的严肃性。从国外的个税实践来看，基本上都是实行统一的费用扣除标准，没有体现地区的差异性。个税的功能主要是调节居民个人的收入分配，对区域间分配差异无法实施调节。同时，对个人收入区域间的这种差异，也不是个税这个税种所肩负的功能。他指出，如果实行差异化的规定，减除费用的标准各地有所差异的话，那么对个税汇总之后多退少补的机制就很难执行。因为各地的标准不一样，怎么能够实施多退少补？所以，基本费用扣除标准全国应统一。
张斌的观点是，在市场经济条件下，资本和劳动是在全国范围内流动的，全国统一市场的建立要求对流动性税基尽可能适用统一的税制。各地经济社会发展不均衡的问题，更多应依靠财政支出环节的转移支付等政策来实现。
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