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专家: 财政投融资政府处境两难 融资平台转型有四个方向
来源：财会信报 添加日期：2018年02月05日
近日，由中财—鹏元地方财政投融资研究所(以下简称“中财鹏元”)主办的“2018财政投融资新年论坛”在中央财经大学举行。中央财经大学学术委员会主席李俊生、鹏元资信评估有限公司副总裁张忠红、中央财经大学财税学院院长白彦锋、财政部政研室处长孙绪华、鹏元资信评估有限公司研发总监李慧杰、中央财经大学期刊社副社长孙亦军、中央财经大学财税学院副院长肖鹏、副院长任强、副院长何杨、副书记宋立岩、中央财经大学财税学院税收筹划与法律研究中心主任蔡昌、中财-鹏元副所长王威、副所长李升等参加会议。来自财政部政研室、信达地产有限公司、鹏元资信评估有限公司及中央财经大学财政税务学院的师生共50余人参加了会议。会议由中财-鹏元执行所长温来成主持。
财政投融资应处理好两大关系、建立两项机制
李俊生在致辞中表示，财政投融资是防范系统性金融风险的重要一环，我国在PPP金融风险的分担方面，还有很多问题亟待解决。一是PPP项目风险分担机制的建立;二是PPP各项条款的规定都是单方的;三是缺乏系统性的思考;四是对于系统性金融风险的思考脱离现实，没有站在更高的角度去看问题。对如何解决PPP金融风险分担问题，李俊生指出，应从认清PPP的实质和加强PPP立法两个方面入手。
孙绪华就财政投融资中的政府角色进行了论述。他指出，我国在2018年有三项重点任务，分别是脱贫攻坚、蓝天保卫和风险防控。脱贫攻坚、蓝天保卫有专门部门牵头，而风险防控却是一个大家都在说但没有专门部门负责的任务。在投融资领域，财政和政府具有高度契合性，政府也处于一个两难的尴尬境地。一方面，人们在讨论市场经济时，认为政府不应该干预经济;另一方面，一旦经济社会发生风险，人们就会责怪政府的无作为。当前，政府在投融资领域确实同时存在越位和缺位的情况。越位的表现很多，如现在很多地方都在进行高新区建设，动辄几十亿的财政支出，建成后为了引进和留住企业，只能由政府出面担保找银行借款，而企业拿到贷款之后却跑路。同时，缺位的表现也不少，如“红黄蓝”事件中的教育监管问题。对于上述情况，孙绪华认为，应该从两个方面去考虑并解决问题。一方面，如何化解当前已经积累的存量政府债务;另一方面，应如何控制增量债务。
河北省任丘市常务副市长贠广智对我国财政投融资工作提出了几点思考。首先，他认为应该处理好两大关系。一是经济发展、资金筹措和防范风险三者之间的关系;二是财政金融体系中的政府与市场关系。其次，建立政府性债务预警与风险防范机制。再者，应建立政府债务考 核与责任追究机制。将债务的增长、偿还百分比、财政收入增长情况等指标纳入政府官员的年度考核体系中;同时建立相应的责任追究机制，对于财政投融资运作过程中出现的欺诈、擅自挪用挤占债务资金、盲目举债者等各种情况，不仅要追究其行政责任，更要追究其相应的刑事责任，以法律手段加强对各级地方政府举债行为的约束。
中财-鹏元副所长王威从全球市场环境中财政投融资的方向性角度分析认为，在市场经济条件下，财政投融资是依靠政府信用进行融资，依据政策方向进行投资，本质上是政府的事。大视野地展望发展前景，需要将一国政府作为全球经济市场中的一个经济体来考虑。2017年世界经济增长小幅上扬，融资条件仍较有利，但需要特别关注的是与长期风险有关的“灰犀牛”事件的冲击。
在她看来，气候变化导致近年来越来越频繁的灾害性天气事件，在全球范围内产生负面外部效应，并可能导致灾难性后果，构成了风险性的冲击。只有积极开展多边合作，才能有效处理其前因后果。开发包容的绿色投资和韧性城市建设，不仅是近期多边机构的投资热点，也是未来财投的方向，更是社会责任。在此认识基础上，她进一步分享了韧性城市建设投融资项目的评估框架。
地方政府债务与融资平台发展面临六大问题
地方政府融资平台指由各级政府出资设立，通过划拨土地、股权、规费、债券、税费返还等资产(其中主要是通过划拨土地)，组建成一个资产和现金流均可达到融资标准的地方国有企业或企业集团，这些地方国有企业或企业集团实际上由政府控制，具体形式可以是城市建设投资类公司、交通运输投资类公司、国有资产管理公司、各类开发区(园区)投资类公司和土地储备类公司等。
李慧杰从“地方政府债务与融资平台发展”的视角阐述了自己的思考。首先，有限的地方政府债券能否解决地方财政收支不平衡和地方投资需求?李慧杰认为，一方面，地方政府债务新增规模有限，且省级以下政府与省级政府之间债务关系没有厘清，当前不彻底、不完善的地方债制度很难满足地方政府投融资需求;另一方面，融资平台在全面建成小康社会和城镇化进程中仍需要发挥巨大作用。
其次，PPP是否可以取代融资平台地位?PPP初始的定位是创新公共产品和服务提供方式、深化政府职能转变、提升政府治理能力。李慧杰介绍，截至2016年12月末，发改委三批推介PPP项目总数为3 764个，总金额6.37万亿元;财政部三批推介PPP项目总数752个，总金额2.01万亿元。他指出，目前PPP存在着诸多问题，如当前地方债务高企、经济下行压力过大，投资保增长的时点不太成熟;三年时间推出大量PPP项目，这其中难免存在造假、存在“大跃进”，民间资本难以承接;民间资本参与度比较低;PPP机制设置不完善，尤其是风险分担机制不够成熟，某种程度上风险分担机制是决定PPP成功的关键;另外，还存在着多头管理、重建设、轻运营、不规范等问题。
第三，如何判断融资平台转型的标准?李慧杰认为，是否承担融资职能是地方融资平台界定和转型的标志。当前，国务院、财政部、发改委、人民银行、银监会以及中央国债登记结算有限责任公司等单位都对融资平台有不同的定义和界定标准。审计署2013年12月30日发布的审计报告显示，我国地方融资平台约有7 170个，而银监会截至2017年三季度的统计显示，融资平台数量为11 734个。目前已经有9家融资平台公司宣布退出融资平台名单，但退出并不能代表其转型，转型后也未必就退出融资平台名单。
第四，地方融资平台转型后是否承担公益性项目?李慧杰表示，融资平台转型的体现是公益性业务占比下降，经营性收入占比上升。承担公益性项目能否作为判断转型的标准，关键看融资平台是否承担了地方融资职能。未来融资平台应坚持市场化运作方式，但并不意味着就是商业化运作。如果融资平台不承担公益性项目，就变成了经营性国有企业，不能将之称为融资平台。
第五，当前融资平台转型面临哪些困境?李慧杰分析，当前融资平台转型面临的困境包括外部障碍和内在困难。外部障碍包括：一是当前分税制改革不完善，地方政府财权和事权不匹配的问题没有得到根本性解决，地方政府推动融资平台转型动力较弱;二是当前宏观经济发展状况制约融资平台的转型;三是守住系统性债务风险底线成为制约融资平台转型的重要因素;四是地方融资平台转型仍然面临国有企业改革的难题。内在困难包括：一是地方投融资平台数量较多，牵涉的利益较广;二是融资平台公司本身内部转型动力不足;三是地方投融资平台多数存在资产不实、虚假资产，增加了未来转型的难度;四是地方投融资平台向市场化主体转型，经营风险加大甚至面临转型失败。
第六，未来转型成功的关键因素有哪些?城投最终能否成功转型有两个重要因素，一个是政府支持城投转型的态度、力度等因素;另一个是城投自身实力，包括资金、土地、技术、优质资产等。根据这两大因素的强弱可以制作一个四象限矩阵，描述城投转型前景。一是政府支持转型的因素强，城投实力强，城投可以稳步推进转型，不断做强、做大企业规模;二是政府支持转型的因素强，城投实力弱，城投公司可以借助政府的力量整合当地优质国有资产，增强自身造血能力;三是政府支持转型的因素弱，城投实力强，城投公司可以采用业务多元化策略发展;四是政府支持转型的因素弱，城投实力弱，城投可以被整合。
新形势下的城投转型有四个方向
鹏元资信评估有限公司研发部研究员吴志武就“新形势下的城投公司转型”问题分析指出，由于城投转型的推动力不同，决定了城投转型的路径不太一样，转型特点也不一样。城投转型的两种路径分别是政府主导型和企业主导型。政府主导型是地方政府根据当地基础设施建设情况、城投企业发展状况、国企改革精神等综合因素，制定城投转型区域政策，在政策的指导下，城投企业通过重组整合，形成具有较大规模和融资能力的投融资平台。企业主动型是城投企业在承担地方政府投融资任务的同时，主动向市场化经营性方向转型，从而谋求市场化生存。
吴志武指出，新形势下城投转型有四个方向，即城市运营商、PPP运作平台、地方金控平台和产业经营主体。他分析认为，城投公司的不断发展源于我国城镇化的发展。在城镇化发展的带动下，城市资源不断增值，从而促进了城投实力增强，城投实力的增强又推动了基础设施建设和城市功能的完善，从而进一步促进城镇化的发展。城投依托于当地城市、耕耘于当地城市，像云南城投、首都水务能在全国范围内充分利用资源的情况很少见。因而城镇化的程度决定了城投发展的高度，城镇化停滞也会导致城投发展的停滞，城镇化衰退则会导致城投陷入困境。
吴志武指出，自《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号)发布以来，全国各地城投开始了对转型的探索，有些城投已经走出了一条市场化的转型路径，比如，江西汇丰投资、嘉兴城投等。大多数城投转型仍然既从事公益性业务，也从事经营性、准公益性业务。但运作上更为市场化，在公益性业务上与政府构建了委托代理经营的机制，在准公益性业务上更多是特许经营机制。吴志武认为，城投公司转型是否成功，既取决于政府对城投的支持力度，也取决于地方城镇化发展的程度，还取决于城投的现有能力边界。
财政投融资应处理好两大关系、建立两项机制
李俊生在致辞中表示，财政投融资是防范系统性金融风险的重要一环，我国在PPP金融风险的分担方面，还有很多问题亟待解决。一是PPP项目风险分担机制的建立;二是PPP各项条款的规定都是单方的;三是缺乏系统性的思考;四是对于系统性金融风险的思考脱离现实，没有站在更高的角度去看问题。对如何解决PPP金融风险分担问题，李俊生指出，应从认清PPP的实质和加强PPP立法两个方面入手。
孙绪华就财政投融资中的政府角色进行了论述。他指出，我国在2018年有三项重点任务，分别是脱贫攻坚、蓝天保卫和风险防控。脱贫攻坚、蓝天保卫有专门部门牵头，而风险防控却是一个大家都在说但没有专门部门负责的任务。在投融资领域，财政和政府具有高度契合性，政府也处于一个两难的尴尬境地。一方面，人们在讨论市场经济时，认为政府不应该干预经济;另一方面，一旦经济社会发生风险，人们就会责怪政府的无作为。当前，政府在投融资领域确实同时存在越位和缺位的情况。越位的表现很多，如现在很多地方都在进行高新区建设，动辄几十亿的财政支出，建成后为了引进和留住企业，只能由政府出面担保找银行借款，而企业拿到贷款之后却跑路。同时，缺位的表现也不少，如“红黄蓝”事件中的教育监管问题。对于上述情况，孙绪华认为，应该从两个方面去考虑并解决问题。一方面，如何化解当前已经积累的存量政府债务;另一方面，应如何控制增量债务。
河北省任丘市常务副市长贠广智对我国财政投融资工作提出了几点思考。首先，他认为应该处理好两大关系。一是经济发展、资金筹措和防范风险三者之间的关系;二是财政金融体系中的政府与市场关系。其次，建立政府性债务预警与风险防范机制。再者，应建立政府债务考 核与责任追究机制。将债务的增长、偿还百分比、财政收入增长情况等指标纳入政府官员的年度考核体系中;同时建立相应的责任追究机制，对于财政投融资运作过程中出现的欺诈、擅自挪用挤占债务资金、盲目举债者等各种情况，不仅要追究其行政责任，更要追究其相应的刑事责任，以法律手段加强对各级地方政府举债行为的约束。
中财-鹏元副所长王威从全球市场环境中财政投融资的方向性角度分析认为，在市场经济条件下，财政投融资是依靠政府信用进行融资，依据政策方向进行投资，本质上是政府的事。大视野地展望发展前景，需要将一国政府作为全球经济市场中的一个经济体来考虑。2017年世界经济增长小幅上扬，融资条件仍较有利，但需要特别关注的是与长期风险有关的“灰犀牛”事件的冲击。
在她看来，气候变化导致近年来越来越频繁的灾害性天气事件，在全球范围内产生负面外部效应，并可能导致灾难性后果，构成了风险性的冲击。只有积极开展多边合作，才能有效处理其前因后果。开发包容的绿色投资和韧性城市建设，不仅是近期多边机构的投资热点，也是未来财投的方向，更是社会责任。在此认识基础上，她进一步分享了韧性城市建设投融资项目的评估框架。
地方政府债务与融资平台发展面临六大问题
地方政府融资平台指由各级政府出资设立，通过划拨土地、股权、规费、债券、税费返还等资产(其中主要是通过划拨土地)，组建成一个资产和现金流均可达到融资标准的地方国有企业或企业集团，这些地方国有企业或企业集团实际上由政府控制，具体形式可以是城市建设投资类公司、交通运输投资类公司、国有资产管理公司、各类开发区(园区)投资类公司和土地储备类公司等。
李慧杰从“地方政府债务与融资平台发展”的视角阐述了自己的思考。首先，有限的地方政府债券能否解决地方财政收支不平衡和地方投资需求?李慧杰认为，一方面，地方政府债务新增规模有限，且省级以下政府与省级政府之间债务关系没有厘清，当前不彻底、不完善的地方债制度很难满足地方政府投融资需求;另一方面，融资平台在全面建成小康社会和城镇化进程中仍需要发挥巨大作用。
其次，PPP是否可以取代融资平台地位?PPP初始的定位是创新公共产品和服务提供方式、深化政府职能转变、提升政府治理能力。李慧杰介绍，截至2016年12月末，发改委三批推介PPP项目总数为3 764个，总金额6.37万亿元;财政部三批推介PPP项目总数752个，总金额2.01万亿元。他指出，目前PPP存在着诸多问题，如当前地方债务高企、经济下行压力过大，投资保增长的时点不太成熟;三年时间推出大量PPP项目，这其中难免存在造假、存在“大跃进”，民间资本难以承接;民间资本参与度比较低;PPP机制设置不完善，尤其是风险分担机制不够成熟，某种程度上风险分担机制是决定PPP成功的关键;另外，还存在着多头管理、重建设、轻运营、不规范等问题。
第三，如何判断融资平台转型的标准?李慧杰认为，是否承担融资职能是地方融资平台界定和转型的标志。当前，国务院、财政部、发改委、人民银行、银监会以及中央国债登记结算有限责任公司等单位都对融资平台有不同的定义和界定标准。审计署2013年12月30日发布的审计报告显示，我国地方融资平台约有7 170个，而银监会截至2017年三季度的统计显示，融资平台数量为11 734个。目前已经有9家融资平台公司宣布退出融资平台名单，但退出并不能代表其转型，转型后也未必就退出融资平台名单。
第四，地方融资平台转型后是否承担公益性项目?李慧杰表示，融资平台转型的体现是公益性业务占比下降，经营性收入占比上升。承担公益性项目能否作为判断转型的标准，关键看融资平台是否承担了地方融资职能。未来融资平台应坚持市场化运作方式，但并不意味着就是商业化运作。如果融资平台不承担公益性项目，就变成了经营性国有企业，不能将之称为融资平台。
第五，当前融资平台转型面临哪些困境?李慧杰分析，当前融资平台转型面临的困境包括外部障碍和内在困难。外部障碍包括：一是当前分税制改革不完善，地方政府财权和事权不匹配的问题没有得到根本性解决，地方政府推动融资平台转型动力较弱;二是当前宏观经济发展状况制约融资平台的转型;三是守住系统性债务风险底线成为制约融资平台转型的重要因素;四是地方融资平台转型仍然面临国有企业改革的难题。内在困难包括：一是地方投融资平台数量较多，牵涉的利益较广;二是融资平台公司本身内部转型动力不足;三是地方投融资平台多数存在资产不实、虚假资产，增加了未来转型的难度;四是地方投融资平台向市场化主体转型，经营风险加大甚至面临转型失败。
第六，未来转型成功的关键因素有哪些?城投最终能否成功转型有两个重要因素，一个是政府支持城投转型的态度、力度等因素;另一个是城投自身实力，包括资金、土地、技术、优质资产等。根据这两大因素的强弱可以制作一个四象限矩阵，描述城投转型前景。一是政府支持转型的因素强，城投实力强，城投可以稳步推进转型，不断做强、做大企业规模;二是政府支持转型的因素强，城投实力弱，城投公司可以借助政府的力量整合当地优质国有资产，增强自身造血能力;三是政府支持转型的因素弱，城投实力强，城投公司可以采用业务多元化策略发展;四是政府支持转型的因素弱，城投实力弱，城投可以被整合。
新形势下的城投转型有四个方向
鹏元资信评估有限公司研发部研究员吴志武就“新形势下的城投公司转型”问题分析指出，由于城投转型的推动力不同，决定了城投转型的路径不太一样，转型特点也不一样。城投转型的两种路径分别是政府主导型和企业主导型。政府主导型是地方政府根据当地基础设施建设情况、城投企业发展状况、国企改革精神等综合因素，制定城投转型区域政策，在政策的指导下，城投企业通过重组整合，形成具有较大规模和融资能力的投融资平台。企业主动型是城投企业在承担地方政府投融资任务的同时，主动向市场化经营性方向转型，从而谋求市场化生存。
吴志武指出，新形势下城投转型有四个方向，即城市运营商、PPP运作平台、地方金控平台和产业经营主体。他分析认为，城投公司的不断发展源于我国城镇化的发展。在城镇化发展的带动下，城市资源不断增值，从而促进了城投实力增强，城投实力的增强又推动了基础设施建设和城市功能的完善，从而进一步促进城镇化的发展。城投依托于当地城市、耕耘于当地城市，像云南城投、首都水务能在全国范围内充分利用资源的情况很少见。因而城镇化的程度决定了城投发展的高度，城镇化停滞也会导致城投发展的停滞，城镇化衰退则会导致城投陷入困境。
吴志武指出，自《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号)发布以来，全国各地城投开始了对转型的探索，有些城投已经走出了一条市场化的转型路径，比如，江西汇丰投资、嘉兴城投等。大多数城投转型仍然既从事公益性业务，也从事经营性、准公益性业务。但运作上更为市场化，在公益性业务上与政府构建了委托代理经营的机制，在准公益性业务上更多是特许经营机制。吴志武认为，城投公司转型是否成功，既取决于政府对城投的支持力度，也取决于地方城镇化发展的程度，还取决于城投的现有能力边界。
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