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农村产权制度改革“经验谈”： 集体股份如何分配？
来源：21世纪经济报道 添加日期：2017年09月27日
近日，农业部、中央农办确定北京市海淀区等100个县(市、区)为2017年度农村集体产权制度改革试点单位。
据了解，农业部、中央农办要求各试点地区要全面开展农村集体资产清产核资，全面强化农村集体资产财务管理，重点在确认农村集体成员身份、有序推进经营性资产股份合作制改革、赋予农民对集体资产股份权能、发挥农村集体经济组织功能作用、多种形式发展集体经济等五个方面进行积极探索。
9月26日，由华中师范大学中国农村研究院主办的“将改革进行到底”地方经验报告会在北京召开，参与上一轮农村集体产权制度改革试点的部分地方，分享了其试点经验。华中师范大学中国农村研究院院长邓大才认为，从地方改革创新实践情况来看，部分地方已经形成了可辅助、可推广、可学习的制度经验。
摸清家底是基础
作为此轮农村改革的主要对象，农村集体资产被认为主要有三类：集体所有的土地等资源性资产;第二类是用于集体统一经营的经营性资产;第三类是用于公共服务的非经营性资产。
实际上，早在2015年5月，我国就已开始在29个县(市、区)进行农民股份合作、赋予农民集体资产股份权能改革试点。而在2016年12月底，中共中央、国务院发布《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》(以下简称《意见》)，对盘活集体资产、维护农民成员权利的重大改革任务作出了总体的纲领性部署。
今年初，农业部部长韩长赋在接受媒体采访时表示，目前，我国农村集体经济组织积累了大量资产。对于大量的集体资产，如果不盘活整合，就难以发挥应有的作用;如果不尽早确权到户，就存在流失或者被侵占的危险。推进这项改革非常必要、非常紧迫。
包括农村土地确权颁证在内，对集体资产的清产核资，被认为是加快农村土地流转，实现农业规模经营的前提条件。《意见》当中提出，力争用三年左右的时间基本完成全国农村集体资产的清产核资。
以农村土地承包经营权确权登记颁证工作为主的资源性资产清查中，部分工作已经接近完成。根据农业部公布的数据，截至7月底，全国农村承包地确权面积已完成10.5亿亩，约占二轮家庭承包耕地面积的80%。山东、宁夏、安徽、四川4省区已基本完成。
这对于农村集体产权制度改革的推动毋庸置疑。清华大学中国农村研究院调查显示，在2012年至2016年间受其调查的200余个村中，完成确权的受访村平均流转承包地392.5亩，是总体平均流转规模的4.9倍。受访农户流转土地平均收益为3542元/年。
而从试点经验来看，要为农村集体产权制度改革“摸清家底”，不仅需要完成集体“三资”的清产核资，还需要完成以集体经济组织成员认定标准制定为主的“身份认定”。
以安徽省天长市为例。该市作为全国首批29个试点县市之一，总结提炼了农村集体资产股份权能改革试点操作程序的“18步工作法”，将股份合作制改革过程划分为成立组织制定其方案阶段、清产核资资产量化阶段、成员确认股权配置阶段等6个阶段，并细分成建立领导小组、表决改革实施方案、召开成员代表大会等18个工作步骤。
在成员身份界定方面，天长市规定，成员身份界定应遵循尊重历史、照顾现实、程序规范和群众认可的基本原则，由以村两委成员、监委会成员和村民代表等为成员的试点村工作小组具体负责，自行确定界定身份的基准日，报镇(街道)股改办备案，成员身份界定方案需经村民会议表决通过。
重点突破经营性资产
多位分析人士均向21世纪经济报道记者指出，此轮农村集体产权制度改革的重点，是集体经营性资产的股份合作者改革。后者也被认为是如何增加农民的财产性收入的关键。
《意见》指出，要在对集体所有的各类资产进行全面清产核资，健全台账管理制度的基础上，将经营性资产以股份或份额形式量化到集体成员，有序推进经营性资产股份合作制改革，力争用5年左右时间基本完成改革。
以湖北省京山县为例，该县提出了“3342”工作法，通过清地确权、清产核资和清人分类的“三清理”明细底数;以确定资产量化范围、民主决定股权设置和静态管理固化股权的“三步走”固化股权;以规范股权占有、收益分配、有偿退出和股份继承的“四规范”赋予权能，以集体经济股份合作社和土地股份合作社的“两合作”激活要素。
其中，在关键的股权配置环节，该县将全域村庄分为资产主导型、资源主导型、双资兼具型和双资匮乏型村庄，将集体经营性资产和集体经营性资源分别按总额、面积折股到人。
而对于集体经济组织成员，京山县又按照贡献配股、权责对等的原则，对不同历史改革节点、不同搬迁时间节点，不同历史贡献的成员设置不同的分配系数，依劳动年限配股份、依赡养承诺换股权，依历史贡献补资金。
安徽社科院乡镇所所长谢培秀表示，对于集体组织成员股权分配的具体方式而言，可以有多样化的分配方案，但在总体原则方面，可以比照家庭承包经营制度，实行落实到户的静态固化管理，同时必须保障集体经济组织成员充分的知情权和参与权。
而在解决了集体经营性资产的分配问题后，如何完善现代农业的经营体系，增添农业农村发展的新动能，则成为了地方试点的最终目标。
以天长市的引导适度规模经营政策为例，华中师范大学中国农村研究院的天长市研究团队负责人党亚飞博士告诉21世纪经济报道记者，天长的适度规模经营经历了三个阶段：第一个阶段农地抛荒严重，农业效率低下，土地流转市场形成，政府开始鼓励土地流转;第二个阶段是调结构，一刀切的奖励政策导致部分农场主盲目扩张，经营不善，政府开始转变补贴政策，重视农业人才的吸引和培养;第三个阶段则是重视经营方式和服务能力，引导适度规模阶段。
党亚飞认为，不同的经营模式，决定着经营规模，经营规模又与服务规模相适应。以农事服务为业务的服务主体影响经营主体的规模。在国家政策和农民实际需求下，政府应当从经营方式和服务能力来综合考虑，做好市场监管和必要的服务，积极引导各类主体，才能形成“适度规模、增产增收”农业经营格局。
据了解，农业部、中央农办要求各试点地区要全面开展农村集体资产清产核资，全面强化农村集体资产财务管理，重点在确认农村集体成员身份、有序推进经营性资产股份合作制改革、赋予农民对集体资产股份权能、发挥农村集体经济组织功能作用、多种形式发展集体经济等五个方面进行积极探索。
9月26日，由华中师范大学中国农村研究院主办的“将改革进行到底”地方经验报告会在北京召开，参与上一轮农村集体产权制度改革试点的部分地方，分享了其试点经验。华中师范大学中国农村研究院院长邓大才认为，从地方改革创新实践情况来看，部分地方已经形成了可辅助、可推广、可学习的制度经验。
摸清家底是基础
作为此轮农村改革的主要对象，农村集体资产被认为主要有三类：集体所有的土地等资源性资产;第二类是用于集体统一经营的经营性资产;第三类是用于公共服务的非经营性资产。
实际上，早在2015年5月，我国就已开始在29个县(市、区)进行农民股份合作、赋予农民集体资产股份权能改革试点。而在2016年12月底，中共中央、国务院发布《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》(以下简称《意见》)，对盘活集体资产、维护农民成员权利的重大改革任务作出了总体的纲领性部署。
今年初，农业部部长韩长赋在接受媒体采访时表示，目前，我国农村集体经济组织积累了大量资产。对于大量的集体资产，如果不盘活整合，就难以发挥应有的作用;如果不尽早确权到户，就存在流失或者被侵占的危险。推进这项改革非常必要、非常紧迫。
包括农村土地确权颁证在内，对集体资产的清产核资，被认为是加快农村土地流转，实现农业规模经营的前提条件。《意见》当中提出，力争用三年左右的时间基本完成全国农村集体资产的清产核资。
以农村土地承包经营权确权登记颁证工作为主的资源性资产清查中，部分工作已经接近完成。根据农业部公布的数据，截至7月底，全国农村承包地确权面积已完成10.5亿亩，约占二轮家庭承包耕地面积的80%。山东、宁夏、安徽、四川4省区已基本完成。
这对于农村集体产权制度改革的推动毋庸置疑。清华大学中国农村研究院调查显示，在2012年至2016年间受其调查的200余个村中，完成确权的受访村平均流转承包地392.5亩，是总体平均流转规模的4.9倍。受访农户流转土地平均收益为3542元/年。
而从试点经验来看，要为农村集体产权制度改革“摸清家底”，不仅需要完成集体“三资”的清产核资，还需要完成以集体经济组织成员认定标准制定为主的“身份认定”。
以安徽省天长市为例。该市作为全国首批29个试点县市之一，总结提炼了农村集体资产股份权能改革试点操作程序的“18步工作法”，将股份合作制改革过程划分为成立组织制定其方案阶段、清产核资资产量化阶段、成员确认股权配置阶段等6个阶段，并细分成建立领导小组、表决改革实施方案、召开成员代表大会等18个工作步骤。
在成员身份界定方面，天长市规定，成员身份界定应遵循尊重历史、照顾现实、程序规范和群众认可的基本原则，由以村两委成员、监委会成员和村民代表等为成员的试点村工作小组具体负责，自行确定界定身份的基准日，报镇(街道)股改办备案，成员身份界定方案需经村民会议表决通过。
重点突破经营性资产
多位分析人士均向21世纪经济报道记者指出，此轮农村集体产权制度改革的重点，是集体经营性资产的股份合作者改革。后者也被认为是如何增加农民的财产性收入的关键。
《意见》指出，要在对集体所有的各类资产进行全面清产核资，健全台账管理制度的基础上，将经营性资产以股份或份额形式量化到集体成员，有序推进经营性资产股份合作制改革，力争用5年左右时间基本完成改革。
以湖北省京山县为例，该县提出了“3342”工作法，通过清地确权、清产核资和清人分类的“三清理”明细底数;以确定资产量化范围、民主决定股权设置和静态管理固化股权的“三步走”固化股权;以规范股权占有、收益分配、有偿退出和股份继承的“四规范”赋予权能，以集体经济股份合作社和土地股份合作社的“两合作”激活要素。
其中，在关键的股权配置环节，该县将全域村庄分为资产主导型、资源主导型、双资兼具型和双资匮乏型村庄，将集体经营性资产和集体经营性资源分别按总额、面积折股到人。
而对于集体经济组织成员，京山县又按照贡献配股、权责对等的原则，对不同历史改革节点、不同搬迁时间节点，不同历史贡献的成员设置不同的分配系数，依劳动年限配股份、依赡养承诺换股权，依历史贡献补资金。
安徽社科院乡镇所所长谢培秀表示，对于集体组织成员股权分配的具体方式而言，可以有多样化的分配方案，但在总体原则方面，可以比照家庭承包经营制度，实行落实到户的静态固化管理，同时必须保障集体经济组织成员充分的知情权和参与权。
而在解决了集体经营性资产的分配问题后，如何完善现代农业的经营体系，增添农业农村发展的新动能，则成为了地方试点的最终目标。
以天长市的引导适度规模经营政策为例，华中师范大学中国农村研究院的天长市研究团队负责人党亚飞博士告诉21世纪经济报道记者，天长的适度规模经营经历了三个阶段：第一个阶段农地抛荒严重，农业效率低下，土地流转市场形成，政府开始鼓励土地流转;第二个阶段是调结构，一刀切的奖励政策导致部分农场主盲目扩张，经营不善，政府开始转变补贴政策，重视农业人才的吸引和培养;第三个阶段则是重视经营方式和服务能力，引导适度规模阶段。
党亚飞认为，不同的经营模式，决定着经营规模，经营规模又与服务规模相适应。以农事服务为业务的服务主体影响经营主体的规模。在国家政策和农民实际需求下，政府应当从经营方式和服务能力来综合考虑，做好市场监管和必要的服务，积极引导各类主体，才能形成“适度规模、增产增收”农业经营格局。
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