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养老保险制度现玻璃门：5400万高龄农民工老无所依？
来源：第一财经日报 添加日期：2017年07月06日
迈过了50岁的门槛后，万荣觉得必须考虑养老的问题了。
今天春节回四川过年时，万荣把她和丈夫老陈的“新农保”交了。她选择每年交100元，据村里人说以后每个月可以领到80多元的养老金。
对于万荣来说，虽然每个月80元比没有好，但绝对不够养老。她后悔的一件事是前两年有亲戚告诉她，社保局允许补缴5万元就可以加入城里的养老保险，但她当时觉得贵，没舍得交。
截至2016年底，像万荣这样50岁以上的“高龄农民工”已经超过5400万人了。长期研究农民工问题的北京大学光华管理学院教授章铮表示，面对50岁以上的农民工占比越来越高，尤其是新增农民工以高龄为主的现实，政策应该考虑给他们一定的养老补偿。
中国人民大学公共管理学院教授李珍在接受第一财经记者采访时表示，在现行养老保险制度下，农民工养老问题是无解的：不允许加入，农民工将老无所依;允许加入，养老保险基金将难以承受。
她建议，在城镇职工养老保险制度之外，建立与非正规就业相适应的“低义务低保障”的国民养老保险制度，用来解决包括农民工在内的非正规就业人群的养老问题。
农民工参保的“玻璃门”
从制度设计来说，我国的养老保险制度已经基本上实现了全覆盖，即一个人只要愿意参保，都可以找到适合他的制度。
政策规定，农民工可以参加城镇职工养老保险，也可以参加新农保。然而，不同制度的保障水平差别是非常大的。大量农民工的真实境况与制度设计的美好场景之间仿佛隔着一扇“玻璃门”——城镇职工养老保险看得到够不着，新农保保障水平太低又不足以养老。
章铮对第一财经记者表示，农民工当中，养老问题最难解决的，是那些现已步入中年(40岁以上)的第一代农民工，包括50岁以上的高龄农民工。面对着养老方式从“养儿防老”向养老保险的转换，他们陷入了“养老保险靠不着、养儿防老靠不住”的两难困境中。
2013年以来，我国50岁以上的高龄农民工呈现快速上涨的态势。根据国家统计局发布的年度农民工监测调查报告，十二五期间的2010年到2015年，50岁以上农民工从3125万人急剧增加近60%到4967万人。
2016年最新的数据显示，50岁以上的农民工已经上升到了5408万。2016年农民工总量达到28171万，比上年增加424万，而2016年50岁以上农民工比2015年增加441万。
章铮认为，我们的养老保险制度经历了一个逐步完善的过程，以致第一代农民工多数不满足领取养老金的条件。他们中间交过养老保险的，很多选择了“退保”;更多的人没有签订劳动合同，连参加养老保险的机会都没有。
在章铮看来，通过补缴来加入城镇职工养老保险，是缓解高龄农民工养老问题的办法之一。但能够补缴得起的也是少数，高龄农民工养老问题难以彻底解决。
在距四川3000公里之外的吉林，53岁的张玲也在考虑要不要加入社保。她听别人说，像她这样的年龄通过补缴加入社保，只要身体健康活得长，是一定划算的。补缴15年的费用之后，再交两年费，过了55岁生日之后就可以领取养老金了。
张玲有点羡慕周围那些参了保的人，等他们老了以后就可以按时拿到养老金。毕竟，指望儿女给钱总是觉得心里不太舒服。
可到社保局咨询之后，张玲最后还是决定不交了。
现在补缴的价格比起几年前已经涨了两三万元——补缴15年需要交8.5万元，55岁之前每年还需要交6000元左右。这样算下来，到退休前需要交10万元。
虽然按照当地的养老金水平，自己交的10万元大概用10年的时间就可以“回本”了，65岁之后领取的养老金就是“赚到”的，但张玲拿不出这10万元来，也只能作罢。
李珍表示，城镇职工养老保险制度高门槛不仅体现在高缴费，也体现在它建立在传统雇佣关系基础之上，不适合以非正规就业为主的农民工状况。
虽然人力资源和社会保障部在2009年降低了农民工缴费的费率，为单位缴费12%、农民工个人缴费4%至8%，远低于城镇职工单位缴费20%、个人缴费8%的费率，但从效果来看，2009年末至2016年末的这7年间，农民工参保率只提高了不到10个百分点。
农民工参保率比较低的原因在于参保的前提是建立劳动关系，而近年来农民工签订合同的比重逐年下降。
农民工监测报告显示，2016年与雇主或单位签订了劳动合同的农民工比重为35.1%，比上年下降1.1个百分点。
“低进低出”适合农民工
过年回老家，万荣发现当年补缴社保的亲朋好友有的开始领养老金了，一个月可以领到七八百元。她又动了交社保的心思。她想的是不需要两个人都交，只要给老陈一个人交就行了。如果“退休”以后一个月能有七八百元，也够他们两口子生活了。
听到又涨钱了，万荣心里开始打鼓，不知道还是否划算，想要参保的心思又退却了一些。
她和老陈在北京一个当保姆、一个做建筑工，两口子每年都能入账十来万元，但在县城买房子和供女儿读大学用去了他们大部分收入，(补缴)5万元对于他们来说也不是小数目。
更关键的是，即使万荣交得起费，社保局也未必还有这样的补缴政策。据第一财经记者了解，各地对于通过补缴加入养老保险的政策并不一致，有些地区为了增加当期收入而允许大龄人员加入养老保险，而有些地区为了防范基金未来的风险则不允许补缴。
中国社科院世界社保研究中心主任郑秉文在接受第一财经记者采访时表示，从历年养老保险基金的收入状况来看，补缴、预缴等非正常缴费收入平均占到了养老保险基金收入的12%左右。通过非正常缴费来增加制度收入是一个饮鸩止渴的办法。短期来看增加了收入，但长期来看扩大了制度的风险。
“通过一次性趸缴的方式进入养老保险制度的群体里，绝大部分是大龄劳动者，在各种优惠的激励下，他们缴纳的费用很少，只够领取几年的，但他们生命周期往往至少还有十几年，这个缺口就推向了未来。”郑秉文说。
李珍表示，高龄农民工养老问题在现行养老保险制度下是无解的。如果地方政府允许他们通过补缴加入社保，必将增加基金的收支压力，对于其他参保人来说是不公平的，但如果不允许参保，他们有很大可能陷入老年贫困。
章铮认为，对于第一代农民工的养老补偿可以尝试建立设定一种过渡性的政策，具体而言就是低门槛进入、低标准缴费、低标准享受。
李珍则认为，不应该单独为农民工建立一种制度，而是要根据劳动者的就业状况，制定一套与非正规就业相适应的“低义务低保障”国民养老保险制度。
“养老保险制度改革应该追求实质的保障，而不是形式的公平。”李珍说，这套国民养老保险制度可以与现行的城镇职工养老保险制度并行，为我国的基本养老保险制度的第一支柱;这样不仅能够提高农民工的参保率，也可以将淘宝店主、自由作家等新业态人群覆盖进来，让他们从年轻时就有机会为养老做准备。
今天春节回四川过年时，万荣把她和丈夫老陈的“新农保”交了。她选择每年交100元，据村里人说以后每个月可以领到80多元的养老金。
对于万荣来说，虽然每个月80元比没有好，但绝对不够养老。她后悔的一件事是前两年有亲戚告诉她，社保局允许补缴5万元就可以加入城里的养老保险，但她当时觉得贵，没舍得交。
截至2016年底，像万荣这样50岁以上的“高龄农民工”已经超过5400万人了。长期研究农民工问题的北京大学光华管理学院教授章铮表示，面对50岁以上的农民工占比越来越高，尤其是新增农民工以高龄为主的现实，政策应该考虑给他们一定的养老补偿。
中国人民大学公共管理学院教授李珍在接受第一财经记者采访时表示，在现行养老保险制度下，农民工养老问题是无解的：不允许加入，农民工将老无所依;允许加入，养老保险基金将难以承受。
她建议，在城镇职工养老保险制度之外，建立与非正规就业相适应的“低义务低保障”的国民养老保险制度，用来解决包括农民工在内的非正规就业人群的养老问题。
农民工参保的“玻璃门”
从制度设计来说，我国的养老保险制度已经基本上实现了全覆盖，即一个人只要愿意参保，都可以找到适合他的制度。
政策规定，农民工可以参加城镇职工养老保险，也可以参加新农保。然而，不同制度的保障水平差别是非常大的。大量农民工的真实境况与制度设计的美好场景之间仿佛隔着一扇“玻璃门”——城镇职工养老保险看得到够不着，新农保保障水平太低又不足以养老。
章铮对第一财经记者表示，农民工当中，养老问题最难解决的，是那些现已步入中年(40岁以上)的第一代农民工，包括50岁以上的高龄农民工。面对着养老方式从“养儿防老”向养老保险的转换，他们陷入了“养老保险靠不着、养儿防老靠不住”的两难困境中。
2013年以来，我国50岁以上的高龄农民工呈现快速上涨的态势。根据国家统计局发布的年度农民工监测调查报告，十二五期间的2010年到2015年，50岁以上农民工从3125万人急剧增加近60%到4967万人。
2016年最新的数据显示，50岁以上的农民工已经上升到了5408万。2016年农民工总量达到28171万，比上年增加424万，而2016年50岁以上农民工比2015年增加441万。
章铮认为，我们的养老保险制度经历了一个逐步完善的过程，以致第一代农民工多数不满足领取养老金的条件。他们中间交过养老保险的，很多选择了“退保”;更多的人没有签订劳动合同，连参加养老保险的机会都没有。
在章铮看来，通过补缴来加入城镇职工养老保险，是缓解高龄农民工养老问题的办法之一。但能够补缴得起的也是少数，高龄农民工养老问题难以彻底解决。
在距四川3000公里之外的吉林，53岁的张玲也在考虑要不要加入社保。她听别人说，像她这样的年龄通过补缴加入社保，只要身体健康活得长，是一定划算的。补缴15年的费用之后，再交两年费，过了55岁生日之后就可以领取养老金了。
张玲有点羡慕周围那些参了保的人，等他们老了以后就可以按时拿到养老金。毕竟，指望儿女给钱总是觉得心里不太舒服。
可到社保局咨询之后，张玲最后还是决定不交了。
现在补缴的价格比起几年前已经涨了两三万元——补缴15年需要交8.5万元，55岁之前每年还需要交6000元左右。这样算下来，到退休前需要交10万元。
虽然按照当地的养老金水平，自己交的10万元大概用10年的时间就可以“回本”了，65岁之后领取的养老金就是“赚到”的，但张玲拿不出这10万元来，也只能作罢。
李珍表示，城镇职工养老保险制度高门槛不仅体现在高缴费，也体现在它建立在传统雇佣关系基础之上，不适合以非正规就业为主的农民工状况。
虽然人力资源和社会保障部在2009年降低了农民工缴费的费率，为单位缴费12%、农民工个人缴费4%至8%，远低于城镇职工单位缴费20%、个人缴费8%的费率，但从效果来看，2009年末至2016年末的这7年间，农民工参保率只提高了不到10个百分点。
农民工参保率比较低的原因在于参保的前提是建立劳动关系，而近年来农民工签订合同的比重逐年下降。
农民工监测报告显示，2016年与雇主或单位签订了劳动合同的农民工比重为35.1%，比上年下降1.1个百分点。
“低进低出”适合农民工
过年回老家，万荣发现当年补缴社保的亲朋好友有的开始领养老金了，一个月可以领到七八百元。她又动了交社保的心思。她想的是不需要两个人都交，只要给老陈一个人交就行了。如果“退休”以后一个月能有七八百元，也够他们两口子生活了。
听到又涨钱了，万荣心里开始打鼓，不知道还是否划算，想要参保的心思又退却了一些。
她和老陈在北京一个当保姆、一个做建筑工，两口子每年都能入账十来万元，但在县城买房子和供女儿读大学用去了他们大部分收入，(补缴)5万元对于他们来说也不是小数目。
更关键的是，即使万荣交得起费，社保局也未必还有这样的补缴政策。据第一财经记者了解，各地对于通过补缴加入养老保险的政策并不一致，有些地区为了增加当期收入而允许大龄人员加入养老保险，而有些地区为了防范基金未来的风险则不允许补缴。
中国社科院世界社保研究中心主任郑秉文在接受第一财经记者采访时表示，从历年养老保险基金的收入状况来看，补缴、预缴等非正常缴费收入平均占到了养老保险基金收入的12%左右。通过非正常缴费来增加制度收入是一个饮鸩止渴的办法。短期来看增加了收入，但长期来看扩大了制度的风险。
“通过一次性趸缴的方式进入养老保险制度的群体里，绝大部分是大龄劳动者，在各种优惠的激励下，他们缴纳的费用很少，只够领取几年的，但他们生命周期往往至少还有十几年，这个缺口就推向了未来。”郑秉文说。
李珍表示，高龄农民工养老问题在现行养老保险制度下是无解的。如果地方政府允许他们通过补缴加入社保，必将增加基金的收支压力，对于其他参保人来说是不公平的，但如果不允许参保，他们有很大可能陷入老年贫困。
章铮认为，对于第一代农民工的养老补偿可以尝试建立设定一种过渡性的政策，具体而言就是低门槛进入、低标准缴费、低标准享受。
李珍则认为，不应该单独为农民工建立一种制度，而是要根据劳动者的就业状况，制定一套与非正规就业相适应的“低义务低保障”国民养老保险制度。
“养老保险制度改革应该追求实质的保障，而不是形式的公平。”李珍说，这套国民养老保险制度可以与现行的城镇职工养老保险制度并行，为我国的基本养老保险制度的第一支柱;这样不仅能够提高农民工的参保率，也可以将淘宝店主、自由作家等新业态人群覆盖进来，让他们从年轻时就有机会为养老做准备。
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