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财政部再堵地方融资“后门” 规范政府购买服务
来源：21世纪经济报道 添加日期：2017年06月06日
6月2日晚间，财政部发布《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》(以下简称“《通知》”)，要求地方政府及其部门不得利用或虚构政府购买服务合同为建设工程变相举债;对于政府购买服务使用范围列出一个负面清单，严禁将铁路、公路、机场等基础设施建设，农田水利等建设工程作为政府购买服务项目。
财政部表示，坚持问题导向，依法依规对政府购买服务行为做出规范，加上此前对PPP、政府投资基金等规范，初步实现了对当前地方政府及其部门主要违法违规融资方式的政策全覆盖。
《通知》要求，各省财政厅报经省级政府批准后，会同相关部门组织全面摸底排查本地区政府购买服务情况，发现违法违规问题的，督促相关地区和单位限期依法依规整改到位，并将排查和整改结果于2017年10月底前报送财政部。
禁止为工程建设项目变相融资
2013年9月份，《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》印发，本意是与事业单位改革相结合，通过发挥市场机制作用，把政府直接向公众提供的部分公共服务，按照一定的方式和程序，交由具备条件的社会力量承担，政府根据服务数量和质量向其支付费用。
财政部表示，各地稳步推进政府购买服务工作，取得了良好成效。同时，一些地区存在违法违规扩大政府购买服务范围、超越管理权限延长购买服务期限等问题，加剧了财政金融风险。
2016年6月底披露的《国务院关于2015年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》曾指出有的地区仍违规或变相举债，其中就包括以政府购买服务的名义——“有4省在委托代建项目中，约定以政府购买服务名义支付建设资金，涉及融资175.65亿元”。
根据上述审计线索，披露部分案例。今年年初，财政部向某省级政府发函，指出该地区交通运输厅与高等级公路建设开发有限责任公司签订“委托代建购买服务协议”，约定于建设期及建设期后第1至第17年或第18年，通过购买服务资金支付项目建设资金，支持该公司作为承贷主体，向某银行贷款105.5亿元，资金使用和项目实施主体均为各盟市旗县交通局。
类似上述拉长期限、为工程建设项目，以政府购买服务名义融资，是违规的。锦天城律所合伙人刘飞表示，之前关于政府购买服务的要求和文件中，都明确提到了政府购买服务原则上是不得超过三年的。因为我国有中期财政规划，中期财政规划的期限就是三年，要坚持先预算后采购的原则，那么政府购买服务只能是三年之内。
《通知》明确指出，“政府购买服务要坚持先有预算、后购买服务，所需资金应当在既有年度预算中统筹考虑，不得把政府购买服务作为增加预算单位财政支出的依据。”
此外，《通知》列举政府购买服务的负面清单，也明确禁止了基础设施工程项目：“严格按照《中华人民共和国政府采购法》确定的服务范围实施政府购买服务，不得将原材料、燃料、设备、产品等货物，以及建筑物和构筑物的新建、改建、扩建及其相关的装修、拆除、修缮等建设工程作为政府购买服务项目。严禁将铁路、公路、机场、通讯、水电煤气，以及教育、科技、医疗卫生、文化、体育等领域的基础设施建设，储备土地前期开发，农田水利等建设工程作为政府购买服务项目。严禁将建设工程与服务打包作为政府购买服务项目。严禁将金融机构、融资租赁公司等非金融机构提供的融资行为纳入政府购买服务范围。”
《通知》还指出，“党中央、国务院统一部署的棚户区改造、易地扶贫搬迁工作中涉及的政府购买服务事项，按照相关规定执行”。
如何整改?
财政部表示，《通知》依据预算法、政府采购法、《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》等规定，明确政府购买服务的改革方向、实施范围、预算管理、信息公开等事项，严禁以政府购买服务名义违法违规举债。
刘飞表示，《通知》里面所有的规定都是重复旧有文件，并没有提出新的东西，是以明确相关部委的管理态度以及将来的管理思路。与刘飞持相同观点的人不在少数，但财政部此文还是引起业内很大关注。
近年，政府购买服务在一定程度上用得较多。今年1月份，某国有大行某省分行披露数据显示，2016年推进政府购买服务项目100多个，金额超300亿元，已投放超70亿元，其中县域项目投放金额超50亿元。
有银行人士对21世纪经济报道记者表示，2015年新预算法正式生效后，融资平台公司替政府举债融资功能基本停摆了。但到2015年下半年，经济承压，为了拉动经济，地方政府与金融机构又找到新的合作方式，借用政府购买服务来推动基础设施建设。到2016年，有更多金融机构介入政府购买服务领域，金融机构投入资金恐怕比PPP项目要多得多。
中国财政科学研究院金融研究中心主任赵全厚对21世纪经济报道记者表示，政府购买服务内容重点是有预算安排的基本公共服务项目，比如购买清洁卫生服务等。政府购买服务比PPP模式要简单，被用得较多，大致从2016年开始，违法违规使用主要用于基础设施建设项目，这样单个项目涉及投资金额较大，但数量上可能并不多。
有地方财政系统人士此前曾对21世纪经济报道记者表示，政府购买服务边界不够清晰，地方政府需要上马一些大型基础设施项目，依靠PPP会超出10%财政红线，希望能借用政府购买服务为工程项目融资。不过，也有财政人士直言，政府购买服务的政策文件有规定，借此为基础设施工程融资有打“擦边球”的嫌弃，是不合规的。
已经签订了的政府购买协议，如何整改呢?赵全厚表示，签订政府购买协议的，不合规的可能要取消合同，适合的项目可以改成PPP项目。
有金融机构人士对21世纪经济报道记者表示，已经签订政府购买服务合同的，没法违约。要整改也面临困难，若将这类违规的工程项目按政府采购工程来走，原定政府购买服务期限可能在10年以上，若压缩到三年左右，政府还款压力骤增;而若改成PPP模式，原来承接主体是地方政府控股的融资平台公司，未必符合PPP项目承接主体身份，而且政府投入规模很可能超过10%的红线。
财政部表示，坚持问题导向，依法依规对政府购买服务行为做出规范，加上此前对PPP、政府投资基金等规范，初步实现了对当前地方政府及其部门主要违法违规融资方式的政策全覆盖。
《通知》要求，各省财政厅报经省级政府批准后，会同相关部门组织全面摸底排查本地区政府购买服务情况，发现违法违规问题的，督促相关地区和单位限期依法依规整改到位，并将排查和整改结果于2017年10月底前报送财政部。
禁止为工程建设项目变相融资
2013年9月份，《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》印发，本意是与事业单位改革相结合，通过发挥市场机制作用，把政府直接向公众提供的部分公共服务，按照一定的方式和程序，交由具备条件的社会力量承担，政府根据服务数量和质量向其支付费用。
财政部表示，各地稳步推进政府购买服务工作，取得了良好成效。同时，一些地区存在违法违规扩大政府购买服务范围、超越管理权限延长购买服务期限等问题，加剧了财政金融风险。
2016年6月底披露的《国务院关于2015年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》曾指出有的地区仍违规或变相举债，其中就包括以政府购买服务的名义——“有4省在委托代建项目中，约定以政府购买服务名义支付建设资金，涉及融资175.65亿元”。
根据上述审计线索，披露部分案例。今年年初，财政部向某省级政府发函，指出该地区交通运输厅与高等级公路建设开发有限责任公司签订“委托代建购买服务协议”，约定于建设期及建设期后第1至第17年或第18年，通过购买服务资金支付项目建设资金，支持该公司作为承贷主体，向某银行贷款105.5亿元，资金使用和项目实施主体均为各盟市旗县交通局。
类似上述拉长期限、为工程建设项目，以政府购买服务名义融资，是违规的。锦天城律所合伙人刘飞表示，之前关于政府购买服务的要求和文件中，都明确提到了政府购买服务原则上是不得超过三年的。因为我国有中期财政规划，中期财政规划的期限就是三年，要坚持先预算后采购的原则，那么政府购买服务只能是三年之内。
《通知》明确指出，“政府购买服务要坚持先有预算、后购买服务，所需资金应当在既有年度预算中统筹考虑，不得把政府购买服务作为增加预算单位财政支出的依据。”
此外，《通知》列举政府购买服务的负面清单，也明确禁止了基础设施工程项目：“严格按照《中华人民共和国政府采购法》确定的服务范围实施政府购买服务，不得将原材料、燃料、设备、产品等货物，以及建筑物和构筑物的新建、改建、扩建及其相关的装修、拆除、修缮等建设工程作为政府购买服务项目。严禁将铁路、公路、机场、通讯、水电煤气，以及教育、科技、医疗卫生、文化、体育等领域的基础设施建设，储备土地前期开发，农田水利等建设工程作为政府购买服务项目。严禁将建设工程与服务打包作为政府购买服务项目。严禁将金融机构、融资租赁公司等非金融机构提供的融资行为纳入政府购买服务范围。”
《通知》还指出，“党中央、国务院统一部署的棚户区改造、易地扶贫搬迁工作中涉及的政府购买服务事项，按照相关规定执行”。
如何整改?
财政部表示，《通知》依据预算法、政府采购法、《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》等规定，明确政府购买服务的改革方向、实施范围、预算管理、信息公开等事项，严禁以政府购买服务名义违法违规举债。
刘飞表示，《通知》里面所有的规定都是重复旧有文件，并没有提出新的东西，是以明确相关部委的管理态度以及将来的管理思路。与刘飞持相同观点的人不在少数，但财政部此文还是引起业内很大关注。
近年，政府购买服务在一定程度上用得较多。今年1月份，某国有大行某省分行披露数据显示，2016年推进政府购买服务项目100多个，金额超300亿元，已投放超70亿元，其中县域项目投放金额超50亿元。
有银行人士对21世纪经济报道记者表示，2015年新预算法正式生效后，融资平台公司替政府举债融资功能基本停摆了。但到2015年下半年，经济承压，为了拉动经济，地方政府与金融机构又找到新的合作方式，借用政府购买服务来推动基础设施建设。到2016年，有更多金融机构介入政府购买服务领域，金融机构投入资金恐怕比PPP项目要多得多。
中国财政科学研究院金融研究中心主任赵全厚对21世纪经济报道记者表示，政府购买服务内容重点是有预算安排的基本公共服务项目，比如购买清洁卫生服务等。政府购买服务比PPP模式要简单，被用得较多，大致从2016年开始，违法违规使用主要用于基础设施建设项目，这样单个项目涉及投资金额较大，但数量上可能并不多。
有地方财政系统人士此前曾对21世纪经济报道记者表示，政府购买服务边界不够清晰，地方政府需要上马一些大型基础设施项目，依靠PPP会超出10%财政红线，希望能借用政府购买服务为工程项目融资。不过，也有财政人士直言，政府购买服务的政策文件有规定，借此为基础设施工程融资有打“擦边球”的嫌弃，是不合规的。
已经签订了的政府购买协议，如何整改呢?赵全厚表示，签订政府购买协议的，不合规的可能要取消合同，适合的项目可以改成PPP项目。
有金融机构人士对21世纪经济报道记者表示，已经签订政府购买服务合同的，没法违约。要整改也面临困难，若将这类违规的工程项目按政府采购工程来走，原定政府购买服务期限可能在10年以上，若压缩到三年左右，政府还款压力骤增;而若改成PPP模式，原来承接主体是地方政府控股的融资平台公司，未必符合PPP项目承接主体身份，而且政府投入规模很可能超过10%的红线。
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