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“公益性资产注入城投”引关注 城投公司政府信用加速剥离中
来源：21世纪经济报道 添加日期：2017年06月02日
监管部门处置地方政府违规举债的措施继续加码。今年以来，财政部及审计署加大对违规举债的曝光及处罚力度，相关案例也增多。
近日，沉寂多时的“公益性资产注入城投平台”这一违规做法，再次出现在公众视野里。
21世纪经济报道记者发现，国务院2010年发布的《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》(国发〔2010〕19号)即已要求：“学校、医院、公园等公益性资产不得作为资本注入融资平台公司。”
2012年，四部委发布的《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》(财预[2012]463号)再次重申，地方政府对融资平台公司注资必须合法合规，不得将政府办公楼、学校、医院、公园等公益性资产作为资本注入融资平台公司。
“2010年以前，这种现象比较普遍;19号文出来后，这种情况就少多了。”北京某大型券商信用债业务人士对21世纪经济报道记者表示，“在公开市场发债领域，此类现象已不多见。”
业内人士认为，在违规举债处罚力度加大及杜绝公益性资产注入融资平台的背景下，城投平台之间将继续分化，城投平台背后的政府信用也将加速剥离。
为何注入公益性资产?
21世纪经济报道记者了解到，东部某省份两县市涉嫌将行政办公用地、广场用地，以及学校、医院的用地，通过变更土地性质(从非商业用地变更为商业用地)的形式，以出让的方式，将这些用地注入当地城投公司。近日，该案例涉嫌违反相关法规“不得将公益性资产作为资本注入融资平台公司”的规定，从而引起市场关注。
“2010年以前，政府给城投注入公益性资产，可以较快地做大平台的资产规模，主要是为了方便融资。”北京一家评级机构分析人士对21世纪经济报道分析，“做大资产规模可帮助城投平台公司更好地拓宽融资渠道，并在一定程度上摆脱资产负债率的限制。”
“比如，一些银行当时规定，城投平台资产负债率超过70%，就不能放款;发城投债融资，同样有资产负债率的限制。注入资产后，资产负债率就下来了。”该评级机构人士说。
2010年公布的19号文要求，对融资平台公司进行清理规范，其中特别提到，今后地方政府确需设立融资平台公司的，必须严格依照有关法律法规办理，足额注入资本金，学校、医院、公园等公益性资产不得作为资本注入融资平台公司。
但21世纪经济报道记者了解到，前述东部省份两市县将公益性资产注入城投平台的行为，其中一例发生在2012年-2013年间，另一例则发生在2015年。这也是财政部认为地方政府涉嫌违反19号文规定的重要理由。
两个案例的另一共同属性还包括：两个县市政府均在发行城投债时，将这些土地使用权用以债券担保，各自发行了10亿元债券。这一做法则违反了《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号)“地方政府及其所属部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保”的要求。
多位城投债业务、分析人士均向21世纪经济报道记者表示，在发债这样的公开市场，此类违规操作并不多见，因为“一般都有项目团队和内部审核双重把关”。
“要么是主承放水，要么就是当地监管部门缺乏经验，没发现。”前述大型券商信用债业务人士对21世纪经济报道记者说。
城投平台分化加速
无论是2010年的19号文，还是2014年的43号文，财政部多次三令五申要求地方政府按照法律法规进行融资，但地方政府违规融资的案例仍然出现。
“按照43号文的要求，2015年起城投平台的新增债务不属于政府债务。但经济稳增长还需要城投平台发力，所以根本无法真正与地方政府切割开。”北京一位长期研究城投平台的券商分析师对21世纪经济报道记者表示，“城投平台大量通过信托产品与资管计划举债，实际上由地方人大出函，或者地方财政出隐形的回购协议，否则根本借不到钱。”
但今年，财政部首度对违规举债开出罚单：敦促省级政府处理辖区内违法违规融资的行为，一些责任人还被免职。
今年3月，财政部在网站上陆续披露其核查确认全国多个县市违法违规举债担保问题，并敦促地方政府和银监会反映并提出处理意见，相关政府部门、金融机构及责任人受到严肃处理。
4月底，财政部、发改委、司法部、央行、银监会及证监会六部委联合发布《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》(财预〔2017〕50号)。
该通知要求各地在2017年7月31日前，全面摸底排查地方政府及其部门的融资担保行为，妥善处置、全面改正;同时，此次针对地方政府违法违规举债、融资担保行为的规范，不仅涉及地方政府及其相关部门，还包括地方融资平台公司、金融机构。
正因如此，对其带来的影响，市场不敢小觑。民生证券研报指出，50号文背后，是多个监管部门的全面协调，这意味着城投公司未来的融资、资金使用将受到严格监管，过度融资、资金挪用的情况受到抑制。
民生证券认为，未来整体城投主体向信用风险主体回归，且过程可能较为快速，信用利差的抬升是必然趋势;其次，短期内针对违规违法举债问题，随着摸底排查的进行，涉及主体的资质会较整体水平有更大幅度的调整。
值得一提的是，50号文还要求，融资平台公司在境内外举债融资时，应当向债权人主动书面声明不承担政府融资职能，并明确自2015年1月1日起，其新增债务依法不属于地方政府债务。
对此，国信证券固收研究负责人董德志认为，此要求对城投债负面影响较小。
原因在于：43号文以后，城投债市场中政府与城投平台信用分离，已经较有充分的认识;同时，2015年以后城投债收益率的快速回落，更多的是建立在地方政府融资“正途”(地方政府债券)放开的基础上。
近日，沉寂多时的“公益性资产注入城投平台”这一违规做法，再次出现在公众视野里。
21世纪经济报道记者发现，国务院2010年发布的《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》(国发〔2010〕19号)即已要求：“学校、医院、公园等公益性资产不得作为资本注入融资平台公司。”
2012年，四部委发布的《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》(财预[2012]463号)再次重申，地方政府对融资平台公司注资必须合法合规，不得将政府办公楼、学校、医院、公园等公益性资产作为资本注入融资平台公司。
“2010年以前，这种现象比较普遍;19号文出来后，这种情况就少多了。”北京某大型券商信用债业务人士对21世纪经济报道记者表示，“在公开市场发债领域，此类现象已不多见。”
业内人士认为，在违规举债处罚力度加大及杜绝公益性资产注入融资平台的背景下，城投平台之间将继续分化，城投平台背后的政府信用也将加速剥离。
为何注入公益性资产?
21世纪经济报道记者了解到，东部某省份两县市涉嫌将行政办公用地、广场用地，以及学校、医院的用地，通过变更土地性质(从非商业用地变更为商业用地)的形式，以出让的方式，将这些用地注入当地城投公司。近日，该案例涉嫌违反相关法规“不得将公益性资产作为资本注入融资平台公司”的规定，从而引起市场关注。
“2010年以前，政府给城投注入公益性资产，可以较快地做大平台的资产规模，主要是为了方便融资。”北京一家评级机构分析人士对21世纪经济报道分析，“做大资产规模可帮助城投平台公司更好地拓宽融资渠道，并在一定程度上摆脱资产负债率的限制。”
“比如，一些银行当时规定，城投平台资产负债率超过70%，就不能放款;发城投债融资，同样有资产负债率的限制。注入资产后，资产负债率就下来了。”该评级机构人士说。
2010年公布的19号文要求，对融资平台公司进行清理规范，其中特别提到，今后地方政府确需设立融资平台公司的，必须严格依照有关法律法规办理，足额注入资本金，学校、医院、公园等公益性资产不得作为资本注入融资平台公司。
但21世纪经济报道记者了解到，前述东部省份两市县将公益性资产注入城投平台的行为，其中一例发生在2012年-2013年间，另一例则发生在2015年。这也是财政部认为地方政府涉嫌违反19号文规定的重要理由。
两个案例的另一共同属性还包括：两个县市政府均在发行城投债时，将这些土地使用权用以债券担保，各自发行了10亿元债券。这一做法则违反了《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号)“地方政府及其所属部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保”的要求。
多位城投债业务、分析人士均向21世纪经济报道记者表示，在发债这样的公开市场，此类违规操作并不多见，因为“一般都有项目团队和内部审核双重把关”。
“要么是主承放水，要么就是当地监管部门缺乏经验，没发现。”前述大型券商信用债业务人士对21世纪经济报道记者说。
城投平台分化加速
无论是2010年的19号文，还是2014年的43号文，财政部多次三令五申要求地方政府按照法律法规进行融资，但地方政府违规融资的案例仍然出现。
“按照43号文的要求，2015年起城投平台的新增债务不属于政府债务。但经济稳增长还需要城投平台发力，所以根本无法真正与地方政府切割开。”北京一位长期研究城投平台的券商分析师对21世纪经济报道记者表示，“城投平台大量通过信托产品与资管计划举债，实际上由地方人大出函，或者地方财政出隐形的回购协议，否则根本借不到钱。”
但今年，财政部首度对违规举债开出罚单：敦促省级政府处理辖区内违法违规融资的行为，一些责任人还被免职。
今年3月，财政部在网站上陆续披露其核查确认全国多个县市违法违规举债担保问题，并敦促地方政府和银监会反映并提出处理意见，相关政府部门、金融机构及责任人受到严肃处理。
4月底，财政部、发改委、司法部、央行、银监会及证监会六部委联合发布《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》(财预〔2017〕50号)。
该通知要求各地在2017年7月31日前，全面摸底排查地方政府及其部门的融资担保行为，妥善处置、全面改正;同时，此次针对地方政府违法违规举债、融资担保行为的规范，不仅涉及地方政府及其相关部门，还包括地方融资平台公司、金融机构。
正因如此，对其带来的影响，市场不敢小觑。民生证券研报指出，50号文背后，是多个监管部门的全面协调，这意味着城投公司未来的融资、资金使用将受到严格监管，过度融资、资金挪用的情况受到抑制。
民生证券认为，未来整体城投主体向信用风险主体回归，且过程可能较为快速，信用利差的抬升是必然趋势;其次，短期内针对违规违法举债问题，随着摸底排查的进行，涉及主体的资质会较整体水平有更大幅度的调整。
值得一提的是，50号文还要求，融资平台公司在境内外举债融资时，应当向债权人主动书面声明不承担政府融资职能，并明确自2015年1月1日起，其新增债务依法不属于地方政府债务。
对此，国信证券固收研究负责人董德志认为，此要求对城投债负面影响较小。
原因在于：43号文以后，城投债市场中政府与城投平台信用分离，已经较有充分的认识;同时，2015年以后城投债收益率的快速回落，更多的是建立在地方政府融资“正途”(地方政府债券)放开的基础上。
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