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地方债两年置换8万亿 16省市地方债务余额下降
来源：21世纪经济报道 添加日期：2017年01月22日
截至2015年底，约有16个省份实现了债务余额下降，其中包括财政收入增势良好的东部发达省份，如上海、浙江、北京等;也包括极力压缩债务规模的高风险省份，如辽宁、湖南、内蒙古等。
2016年地方债继续放量发行，规模约6.05万亿，较2015年同比增长约60%。加上地方债规范管理元年2015年3.8万亿地方债，两年地方债发行规模逼近10万亿，包括将近2万亿新增债券和8万亿存量置换债券。
经过两年的规范管理，纳入正轨的地方政府债务，其风险似乎有所下降。
21世纪经济报道记者梳理发现，截至2015年底，约有16个省份实现了债务余额下降，其中包括财政收入增势良好的东部发达省份，如上海、浙江、北京等;也包括极力压缩债务规模的高风险省份，如辽宁、湖南、内蒙古等。
截止到2015年底，仍有四省债务率超过100%，分别为辽宁、贵州、湖南、内蒙古。由于2014年底之前存量债务积累过多，加之自身财力有限，这些省份债务率居高不下。
但近两年来，通过控制高风险省份新增债券发行规模，同时推出大规模存量债务置换，并适度减少存量债务规模，这些省份债务压力有所减轻。
很多省份发债的节制，还体现在实际举债规模与债务限额有较大差距。各省极力控制债务规模，尽量避免触及债务红线。
财政部反复强调，经过三年左右债务置换后，地方政府举债只有政府债券这一种形式。
业内普遍认为，地方政府债券管理比较规范。但部分地方现存的大量或有债务，融资平台债务以及近年通过PPP、政府购买服务、政府投资基金等变相举债，仍跟地方政府债务有着密切联系。
高风险省份新增债券发行量少
2016年地方债发行量达到约6.05万亿元，包括将近1.17万亿新增债券，以及4.87万亿置换债券。
从各省债券发行量来看，江苏发行规模最大，约为4512亿元，其次是山东、浙江、广东。宁夏、青海、甘肃、山西等省，债务发行规模较小，均不超过1000亿元。
不同省份债券发行结构差别较大。比如北京发行的1166亿元债券中，新增债券占比将近45%;而湖南发行的3488亿元债券中，新增债券的比重只有不到2%。
结构上的差异，跟债务风险密切相关。湖南、贵州、辽宁等债务率较高的省份，主要发行置换债券，以替换掉利息负担较重的存量债务;出于风险考虑，财政部在新增债券配额上，较少分配给这些省份。
湖南、贵州、辽宁三省，2016年置换债券发行规模占比均在96%以上，新增额度垫后。比如，湖南2016年债务限额提高了461亿元，但2016年新增债券实际发行量仅为56亿元，比额度指标少了405亿元。
2015、2016年两年间，地方置换债券发行规模已经达到8万亿。财政部初步匡算，两年置换债券发行为地方节约利息支出超过6000亿元，减轻了地方政府到期债务集中偿还压力，也能支持金融机构化解系统性风险。
债务率较低的省份，分配到较多新增债务，且基本与2016年新增债务限额相当。如江苏2016年债务限额标准提高了874亿元，2016年其新增债券发行规模就是874亿元。
普遍未用满限额
不过，仍有部分省份2016年新增债券规模，超过了债务限额增长。据21世纪经济报道记者统计，这样的省份有六个，分别是陕西、福建、湖北、青海、海南、天津。
比如，湖北2016年债务限额提高了556亿元，但2016年湖北新增债券发行规模约为654亿元，超出约98亿元。
中债资信公用事业一部分析师陈航对21世纪经济报道记者表示，为防范区域风险，以及平衡区域经济发展，新增债券额度在不同区域进行了重新分配。东部沿海福建等，由于经济发展势头较好，其发行新增债券规模超过其额度;为支持西部地区发展，陕西、广西和青海新增债券发行规模，也超过其额度;而内蒙古、湖南等由于债务风险较高，2016年新增债券额度有较大规模未使用。
超出年度债务限额标准，又不突破债务上限，在于地方政府举债的节制，因为很多省份2015年债务余额并没有达到限额标准，这为后续举债腾出了更大的空间。
比如，根据福建地方债券发行信息披露报告，截止到2015年底，福建(不含厦门)政府债务余额为4215.82亿元，比当年债务限额低370亿元。2015年债务空间的节约，使得福建2016年新增债券发行能在限额提高标准上增加113亿元。
部分省份债务余额与限额差距较大。比如，浙江2015年底债务余额为7930亿元，比当年债务限额低1258亿元。
鹏元评级研究部研究员吴志武对21世纪经济报道记者表示，很多地方债务余额比债务限额要低，背后原因有很多。有些地方为了降低债务率，压缩了债券融资需求，不想用满限额;今年有些地方限额没有用完，跟房地产市场带动地方政府性基金收入大幅增长有关。
16省2015年债务余额减少
举债是否节制，直观表现在存量债务规模上。
据21世纪经济报道记者统计，共有16省实现了2015年债务余额相较2014年有所减少。其中规模缩减最多的为上海，2015年债务存量减少932亿元。浙江(含宁波)、北京2015年债务余额缩减规模居于前列，分别减少755亿元、649亿元。
截止到2015年底，上海政府债务余额较2014年底少了16%。2015年上海债务率(负有偿还责任债务/综合财力)降低为44.3%，较2014年底下降了13.8个百分点。
上海如何化解债务呢?上海通过存量债务置换、健全债务管理制度、剥离融资平台举债职能等，加强了对政府性债务管理，使得债务增长得到有效控制。
另外，近几年上海一般公共财政收入增长较快，2014、2015年财政收入同比增长11.6%、13.3%;同时推动国资国企改革，国资对财政贡献作用在加大——这些都为债务偿付打下了坚实基础。
如果说东部沿海发达省份，实现债务余额减少，得益于较好的财政收入形势。债务率较高的省份，如辽宁、湖南、广西、贵州、内蒙古等，迫于债务风险的压力，也在积极压缩债务余额。
如辽宁(不含大连)2015年底政府债务规模为6655.9亿元，相较2014年下降了87亿元。据辽宁财政厅介绍，2015年辽宁加强了债务管理，推广政府和社会资本合作来完善债务管理体系，还建立了政府性债务责任人制度，对债务进行归口管理等。
部分中西部省份，如安徽、四川、新疆等地，也实现了债务余额下降。如四川，2015年底政府债务余额为 7470.00亿元，较2014年底减少了15亿元 。
四川完善债务管理的举措包括，成立了省长领导的政府性债务管理小组。明确财政部门作为政府性债务的归口管理部门，坚持“谁举债、谁偿还”;还通过清理规范政府投融资平台，加强平台公司贷款风险管控，普遍建立了与政府间的风险防火墙等。
四省债务率超100%
按照各省披露信息，仅辽宁(含大连)、贵州、湖南、内蒙古四省债务率超过100%红线，分别为173%、141%、109.7%、105.6%。
21世纪经济报道记者测算大连债务率为142%，若刨除大连，辽宁债务率将更高。除了存量债务规模较大，近年辽宁综合财力大幅缩水，无疑是推高债务率的重要原因。
2014年以来，辽宁地方财政收入持续下降，2015年其一般公共预算收入同比缩水33.4%。这里有东北地区过剩产能行业较多的影响，还跟辽宁大力挤压财政水分有关。另外，当地房地产不景气，造成土地出让收入大幅缩水，即便中央加大了对辽宁的补偿性收入，2015年辽宁可用财力仍在大幅减少。
这些省份存量债务规模很大，但自有财力有限，造成债务率居高不下的局面。
如贵州2015年底债务余额约为8755亿元，位列全国第四。贵州自有财力有限，很多要靠中央转移支付，即便中央加大了对西部省份的扶持力度，其综合财力跟江苏、广东等省仍有不小差距。
贵州举债主要用于市政建设、交通运输等项目投入，虽然近年财政收入增速较快，债务形成了较多优良资产，有望带来更好的经济效益，但巨大存量债务使得债务率短期难以回落。
债务率超过90%的，基本为中西部省份，包括陕西、青海、广西、宁夏、云南等。这些中西部省份近年财政收入增速回落、土地出让收入缩水，影响综合财力。另外，经过2015年债务清理甄别后，债务出现较大膨胀，推高了存量债务规模。
这些省份或有债务规模较大，融资平台还有大量负债，在经济下行阶段，其风险有可能传染到政府，给政府债务造成压力。
截至2015年底，湖南债务余额为6152亿元，但2014年底确定的湖南政府性债务余额为12337亿元，已经达到了政府负有偿还责任债务规模的1.87倍。如果算上截止到2015年6月份，湖南拥有的68家融资平台负债合计7404亿元，债务压力不小。
不过，大部分省份债务水平较为合理。尤其对于财力雄厚、发展势头较好的东部省份，如江苏、山东、广东等省，其债务规模虽居前，但债务率不高。上海、广东、江苏的债务率仅为56.6%、58.3%、68.5%，债务率排名比较靠后。
据21世纪经济报道记者了解，财政部从2015年开始，每年对地方政府债务风险进行评估。对2014年地方债务评估结果显示，全国有90多个市本级、300多个县级政府，纳入风险预警名单;部分省、市、县被列入风险提示名单。评估显示，局部地区有风险，个别地区债务率超出100%。
按照财政部统计，2015年末地方政府债务率大致为89.2%。财政部相关负责人曾在中国财政学会投融资研究专业委员会年会上表示，预计2016年会维持这个水平或略有下降，说明地方债务治理比较有效。中国债务率低于国际通行警戒线标准，风险总体可控。
2016年地方债继续放量发行，规模约6.05万亿，较2015年同比增长约60%。加上地方债规范管理元年2015年3.8万亿地方债，两年地方债发行规模逼近10万亿，包括将近2万亿新增债券和8万亿存量置换债券。
经过两年的规范管理，纳入正轨的地方政府债务，其风险似乎有所下降。
21世纪经济报道记者梳理发现，截至2015年底，约有16个省份实现了债务余额下降，其中包括财政收入增势良好的东部发达省份，如上海、浙江、北京等;也包括极力压缩债务规模的高风险省份，如辽宁、湖南、内蒙古等。
截止到2015年底，仍有四省债务率超过100%，分别为辽宁、贵州、湖南、内蒙古。由于2014年底之前存量债务积累过多，加之自身财力有限，这些省份债务率居高不下。
但近两年来，通过控制高风险省份新增债券发行规模，同时推出大规模存量债务置换，并适度减少存量债务规模，这些省份债务压力有所减轻。
很多省份发债的节制，还体现在实际举债规模与债务限额有较大差距。各省极力控制债务规模，尽量避免触及债务红线。
财政部反复强调，经过三年左右债务置换后，地方政府举债只有政府债券这一种形式。
业内普遍认为，地方政府债券管理比较规范。但部分地方现存的大量或有债务，融资平台债务以及近年通过PPP、政府购买服务、政府投资基金等变相举债，仍跟地方政府债务有着密切联系。
高风险省份新增债券发行量少
2016年地方债发行量达到约6.05万亿元，包括将近1.17万亿新增债券，以及4.87万亿置换债券。
从各省债券发行量来看，江苏发行规模最大，约为4512亿元，其次是山东、浙江、广东。宁夏、青海、甘肃、山西等省，债务发行规模较小，均不超过1000亿元。
不同省份债券发行结构差别较大。比如北京发行的1166亿元债券中，新增债券占比将近45%;而湖南发行的3488亿元债券中，新增债券的比重只有不到2%。
结构上的差异，跟债务风险密切相关。湖南、贵州、辽宁等债务率较高的省份，主要发行置换债券，以替换掉利息负担较重的存量债务;出于风险考虑，财政部在新增债券配额上，较少分配给这些省份。
湖南、贵州、辽宁三省，2016年置换债券发行规模占比均在96%以上，新增额度垫后。比如，湖南2016年债务限额提高了461亿元，但2016年新增债券实际发行量仅为56亿元，比额度指标少了405亿元。
2015、2016年两年间，地方置换债券发行规模已经达到8万亿。财政部初步匡算，两年置换债券发行为地方节约利息支出超过6000亿元，减轻了地方政府到期债务集中偿还压力，也能支持金融机构化解系统性风险。
债务率较低的省份，分配到较多新增债务，且基本与2016年新增债务限额相当。如江苏2016年债务限额标准提高了874亿元，2016年其新增债券发行规模就是874亿元。
普遍未用满限额
不过，仍有部分省份2016年新增债券规模，超过了债务限额增长。据21世纪经济报道记者统计，这样的省份有六个，分别是陕西、福建、湖北、青海、海南、天津。
比如，湖北2016年债务限额提高了556亿元，但2016年湖北新增债券发行规模约为654亿元，超出约98亿元。
中债资信公用事业一部分析师陈航对21世纪经济报道记者表示，为防范区域风险，以及平衡区域经济发展，新增债券额度在不同区域进行了重新分配。东部沿海福建等，由于经济发展势头较好，其发行新增债券规模超过其额度;为支持西部地区发展，陕西、广西和青海新增债券发行规模，也超过其额度;而内蒙古、湖南等由于债务风险较高，2016年新增债券额度有较大规模未使用。
超出年度债务限额标准，又不突破债务上限，在于地方政府举债的节制，因为很多省份2015年债务余额并没有达到限额标准，这为后续举债腾出了更大的空间。
比如，根据福建地方债券发行信息披露报告，截止到2015年底，福建(不含厦门)政府债务余额为4215.82亿元，比当年债务限额低370亿元。2015年债务空间的节约，使得福建2016年新增债券发行能在限额提高标准上增加113亿元。
部分省份债务余额与限额差距较大。比如，浙江2015年底债务余额为7930亿元，比当年债务限额低1258亿元。
鹏元评级研究部研究员吴志武对21世纪经济报道记者表示，很多地方债务余额比债务限额要低，背后原因有很多。有些地方为了降低债务率，压缩了债券融资需求，不想用满限额;今年有些地方限额没有用完，跟房地产市场带动地方政府性基金收入大幅增长有关。
16省2015年债务余额减少
举债是否节制，直观表现在存量债务规模上。
据21世纪经济报道记者统计，共有16省实现了2015年债务余额相较2014年有所减少。其中规模缩减最多的为上海，2015年债务存量减少932亿元。浙江(含宁波)、北京2015年债务余额缩减规模居于前列，分别减少755亿元、649亿元。
截止到2015年底，上海政府债务余额较2014年底少了16%。2015年上海债务率(负有偿还责任债务/综合财力)降低为44.3%，较2014年底下降了13.8个百分点。
上海如何化解债务呢?上海通过存量债务置换、健全债务管理制度、剥离融资平台举债职能等，加强了对政府性债务管理，使得债务增长得到有效控制。
另外，近几年上海一般公共财政收入增长较快，2014、2015年财政收入同比增长11.6%、13.3%;同时推动国资国企改革，国资对财政贡献作用在加大——这些都为债务偿付打下了坚实基础。
如果说东部沿海发达省份，实现债务余额减少，得益于较好的财政收入形势。债务率较高的省份，如辽宁、湖南、广西、贵州、内蒙古等，迫于债务风险的压力，也在积极压缩债务余额。
如辽宁(不含大连)2015年底政府债务规模为6655.9亿元，相较2014年下降了87亿元。据辽宁财政厅介绍，2015年辽宁加强了债务管理，推广政府和社会资本合作来完善债务管理体系，还建立了政府性债务责任人制度，对债务进行归口管理等。
部分中西部省份，如安徽、四川、新疆等地，也实现了债务余额下降。如四川，2015年底政府债务余额为 7470.00亿元，较2014年底减少了15亿元 。
四川完善债务管理的举措包括，成立了省长领导的政府性债务管理小组。明确财政部门作为政府性债务的归口管理部门，坚持“谁举债、谁偿还”;还通过清理规范政府投融资平台，加强平台公司贷款风险管控，普遍建立了与政府间的风险防火墙等。
四省债务率超100%
按照各省披露信息，仅辽宁(含大连)、贵州、湖南、内蒙古四省债务率超过100%红线，分别为173%、141%、109.7%、105.6%。
21世纪经济报道记者测算大连债务率为142%，若刨除大连，辽宁债务率将更高。除了存量债务规模较大，近年辽宁综合财力大幅缩水，无疑是推高债务率的重要原因。
2014年以来，辽宁地方财政收入持续下降，2015年其一般公共预算收入同比缩水33.4%。这里有东北地区过剩产能行业较多的影响，还跟辽宁大力挤压财政水分有关。另外，当地房地产不景气，造成土地出让收入大幅缩水，即便中央加大了对辽宁的补偿性收入，2015年辽宁可用财力仍在大幅减少。
这些省份存量债务规模很大，但自有财力有限，造成债务率居高不下的局面。
如贵州2015年底债务余额约为8755亿元，位列全国第四。贵州自有财力有限，很多要靠中央转移支付，即便中央加大了对西部省份的扶持力度，其综合财力跟江苏、广东等省仍有不小差距。
贵州举债主要用于市政建设、交通运输等项目投入，虽然近年财政收入增速较快，债务形成了较多优良资产，有望带来更好的经济效益，但巨大存量债务使得债务率短期难以回落。
债务率超过90%的，基本为中西部省份，包括陕西、青海、广西、宁夏、云南等。这些中西部省份近年财政收入增速回落、土地出让收入缩水，影响综合财力。另外，经过2015年债务清理甄别后，债务出现较大膨胀，推高了存量债务规模。
这些省份或有债务规模较大，融资平台还有大量负债，在经济下行阶段，其风险有可能传染到政府，给政府债务造成压力。
截至2015年底，湖南债务余额为6152亿元，但2014年底确定的湖南政府性债务余额为12337亿元，已经达到了政府负有偿还责任债务规模的1.87倍。如果算上截止到2015年6月份，湖南拥有的68家融资平台负债合计7404亿元，债务压力不小。
不过，大部分省份债务水平较为合理。尤其对于财力雄厚、发展势头较好的东部省份，如江苏、山东、广东等省，其债务规模虽居前，但债务率不高。上海、广东、江苏的债务率仅为56.6%、58.3%、68.5%，债务率排名比较靠后。
据21世纪经济报道记者了解，财政部从2015年开始，每年对地方政府债务风险进行评估。对2014年地方债务评估结果显示，全国有90多个市本级、300多个县级政府，纳入风险预警名单;部分省、市、县被列入风险提示名单。评估显示，局部地区有风险，个别地区债务率超出100%。
按照财政部统计，2015年末地方政府债务率大致为89.2%。财政部相关负责人曾在中国财政学会投融资研究专业委员会年会上表示，预计2016年会维持这个水平或略有下降，说明地方债务治理比较有效。中国债务率低于国际通行警戒线标准，风险总体可控。
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