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明明白白执法 踏踏实实纳税——青岛市国税局推行“说理式执法文书”规范税收行政裁量权
来源：国家税务总局办公厅 添加日期：2016年12月19日
2016年3月，青岛市人民政府办公厅下发《关于改进和加强行政执法工作的实施意见》，要求开展全程说理式执法，讲清行政执法行为的事理、法理和情理。至此，青岛市国税局探索创新的说理式执法文书正式在全市执法部门推广。
为切实规范税务行政裁量权，青岛市国税局从2012年开始就探索建立税收执法行为说明理由制度，在税务行政处罚和纳税评估等工作中试点推行说理式执法文书，经过多年的探索实践，取得实质性进展，得到上级领导和纳税人的充分认可。青岛市政府、市人大领导进行专题调研，并作出重要批示，要求全市行政执法机关学习借鉴、试点推广。
说理式执法文书是指在原有执法文书规定格式的基础上，增加说理和证据引用等内容，即在认定事实方面增加引用证据内容，在适用法律方面增加表述理由内容，使证据与案件事实相对应，行政机关行政裁量与法律法规相契合。以《税务违法案件审查终结报告》为例，按照原来的标准，执法文书对“违法事实及证据”、“税务行政处罚建议”仅用一句话简单说明，而说理式执法文书对“违法事实及证据”，不仅详细叙述“当事人及案由”，而且新增“调查经过及证据”、“违法事实”及“定性分析”等内容。“税务行政处罚建议”中详述处罚依据条款具体内容，法律适用范围和裁量结果清楚明晰，让当事人一目了然。
“让干部在每个案件中都能够明明白白、严严谨谨执法，增强执法的规范性和统一性，是我们规范税收裁量权的重要着眼点”，青岛市国税局政策法规处毕伟处长介绍，“以前的执法文书过于简单，只重视执法结论，而对结论的形成没有留下痕迹，容易导致执法随意、处罚不公等弊端，也易引发税企争议。”说理式执法文书，从说清事理、说透法理、说通情理入手，对税收执法文书进行了细化和规范。如对为什么要评估、补税、处罚等必须进行充分的说明，所列的每项事实后面必须紧跟证据、依据。对证据的表述明确到账簿科目和记账凭证，依据方面要逐条引用、对照、说明违反规定的情形以及适用法律法规的条款项，将所引用法律法规明确列示到最后一层，这对税务干部谨慎用法、准确用法都提出了严格的要求。
2014年10月，青岛市国税局批转李沧国税局《说理式税收执法文书操作规范（试行）》，对说理式执法文书的重要意义、应用范围、制作方式等进行了规范。目前，该局已在税务行政处罚和纳税评估等工作中建立了12个说理式执法文书模板，出具各类说理式执法文书近3000个，探索出一套行之有效的说理式文书制作方法。在做出每一个税务行政处理时，都严格做到法律依据完整，逻辑推理严密，事实描述详尽，证据分析严谨，并说明行政裁量权行使理由，既以理服人，更以理律己。
说理式执法文书不仅让税务人员明明白白、严严谨谨执法，更让纳税人明明白白、踏踏实实纳税。“以前的税务处理决定，仅告知我们违反了《税收征管法》应给予补税罚款，至于为何违法，处罚原因是什么，今后如何避免，都没有解释。而现在推行的说理式执法文书，对证据采信、事实认定、法律适用和材料因素等都进行了翔实说明，我们可以清楚明白地知道哪些地方做错了，依据是什么,应该如何更正，对存在的问题还给出风险防范建议，让我们知其然而且知其所以然，让我们很是信服”，青岛鸿利信包装厂财务负责人谈及说理式执法文书时非常感慨。青岛市李沧国税局征管科吕希筠对此也颇有感悟，“以前处理决定下达后，企业对一些疑难事项，会反复通过电话或上门的方式沟通询问，说理式执法文书把相关问题都事前摆在书面上，提前化解了税企矛盾冲突点，而且通过摆事实讲道理的方式，规范细化执法文书，对税务干部的执法素质和执法能力都提出更高的要求。”
说理式执法文书，从规范税收行政裁量权入手，强化了裁量权的过程公开和痕迹监控，是对执法权力的有效约束。同时，又最大限度满足了纳税人的知情权，有效维护了纳税人的合法权益，有利于引导税法遵从。“可以说，一份文书，既规范了执法，又优化了服务，增强的不仅是税企间的互信，更是税务机关的公信力”，青岛市国税局郭洪源总审计师谈及此事深有感触地说。
为切实规范税务行政裁量权，青岛市国税局从2012年开始就探索建立税收执法行为说明理由制度，在税务行政处罚和纳税评估等工作中试点推行说理式执法文书，经过多年的探索实践，取得实质性进展，得到上级领导和纳税人的充分认可。青岛市政府、市人大领导进行专题调研，并作出重要批示，要求全市行政执法机关学习借鉴、试点推广。
说理式执法文书是指在原有执法文书规定格式的基础上，增加说理和证据引用等内容，即在认定事实方面增加引用证据内容，在适用法律方面增加表述理由内容，使证据与案件事实相对应，行政机关行政裁量与法律法规相契合。以《税务违法案件审查终结报告》为例，按照原来的标准，执法文书对“违法事实及证据”、“税务行政处罚建议”仅用一句话简单说明，而说理式执法文书对“违法事实及证据”，不仅详细叙述“当事人及案由”，而且新增“调查经过及证据”、“违法事实”及“定性分析”等内容。“税务行政处罚建议”中详述处罚依据条款具体内容，法律适用范围和裁量结果清楚明晰，让当事人一目了然。
“让干部在每个案件中都能够明明白白、严严谨谨执法，增强执法的规范性和统一性，是我们规范税收裁量权的重要着眼点”，青岛市国税局政策法规处毕伟处长介绍，“以前的执法文书过于简单，只重视执法结论，而对结论的形成没有留下痕迹，容易导致执法随意、处罚不公等弊端，也易引发税企争议。”说理式执法文书，从说清事理、说透法理、说通情理入手，对税收执法文书进行了细化和规范。如对为什么要评估、补税、处罚等必须进行充分的说明，所列的每项事实后面必须紧跟证据、依据。对证据的表述明确到账簿科目和记账凭证，依据方面要逐条引用、对照、说明违反规定的情形以及适用法律法规的条款项，将所引用法律法规明确列示到最后一层，这对税务干部谨慎用法、准确用法都提出了严格的要求。
2014年10月，青岛市国税局批转李沧国税局《说理式税收执法文书操作规范（试行）》，对说理式执法文书的重要意义、应用范围、制作方式等进行了规范。目前，该局已在税务行政处罚和纳税评估等工作中建立了12个说理式执法文书模板，出具各类说理式执法文书近3000个，探索出一套行之有效的说理式文书制作方法。在做出每一个税务行政处理时，都严格做到法律依据完整，逻辑推理严密，事实描述详尽，证据分析严谨，并说明行政裁量权行使理由，既以理服人，更以理律己。
说理式执法文书不仅让税务人员明明白白、严严谨谨执法，更让纳税人明明白白、踏踏实实纳税。“以前的税务处理决定，仅告知我们违反了《税收征管法》应给予补税罚款，至于为何违法，处罚原因是什么，今后如何避免，都没有解释。而现在推行的说理式执法文书，对证据采信、事实认定、法律适用和材料因素等都进行了翔实说明，我们可以清楚明白地知道哪些地方做错了，依据是什么,应该如何更正，对存在的问题还给出风险防范建议，让我们知其然而且知其所以然，让我们很是信服”，青岛鸿利信包装厂财务负责人谈及说理式执法文书时非常感慨。青岛市李沧国税局征管科吕希筠对此也颇有感悟，“以前处理决定下达后，企业对一些疑难事项，会反复通过电话或上门的方式沟通询问，说理式执法文书把相关问题都事前摆在书面上，提前化解了税企矛盾冲突点，而且通过摆事实讲道理的方式，规范细化执法文书，对税务干部的执法素质和执法能力都提出更高的要求。”
说理式执法文书，从规范税收行政裁量权入手，强化了裁量权的过程公开和痕迹监控，是对执法权力的有效约束。同时，又最大限度满足了纳税人的知情权，有效维护了纳税人的合法权益，有利于引导税法遵从。“可以说，一份文书，既规范了执法，又优化了服务，增强的不仅是税企间的互信，更是税务机关的公信力”，青岛市国税局郭洪源总审计师谈及此事深有感触地说。
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