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国企改革从设计走向施工：如何摆脱“顶层设计依赖症”？
来源：21世纪经济报道 添加日期：2016年12月06日
随着“1+N”文件体系在2016年的密集发布，国企改革的顶层设计已基本完成。
进入施工阶段的国企改革，面临着利益格局调整以及由此而来的阻力，更需要明确企业的主体地位，并从后者汲取动力与活力。
今年央企的试点进一步扩围，但急需探索、推广一批有亮点的试点经验，形成示范;而地方的国企改革在摆脱对顶层设计和央企试点的依赖后正在加速，并有望成为国企改革新的动力来源。
地方改革步伐加快
自《关于深化国有企业改革的指导意见》(下称意见)公布以来，目前至少已发布了18个操作性配套文件。按照国资委主任肖亚庆在今年的十二届全国人大常委会第二十一次会议上的表述，国企改革配套的专项改革意见有22个，相关文件即将全部制定完成。
“回顾今年全年，配套文件密集发布，到现在应该说第一阶段的文件发布已经完成了，现在的问题是如何把设计图变为施工图，进入施工阶段。”中国企业研究院首席研究员李锦告诉21世纪经济报道记者。
在他看来，这一方面是因为，在顶层设计阶段提出的有些问题落实起来是有难度的，其背后涉及多重利益格局的调整，导致一些设计虚置。
另一方面，国企改革应当有明确的主体和焦点。“国企改革由谁来推动?当然应该是国有企业，但我们现在改革的主体是政府;此外尽管多项改革文件面面俱到，但焦点并不明确。”他说。
本轮国企改革需要与政府职能改革共同推进，而后者在很大程度上决定着国企改革推进的速度和深度。国资委今年的一项重要任务就是以管资本为主推进国资监管机构职能转变，建立国有资产出资人监管权力清单和责任清单。
肖亚庆表示，国资委正在大力推进简政放权，今年上半年已取消下放21项监管事项，宣布废止和失效33件规范性文件。他也坦言，仍存在政企不分、政资不分的问题。
在中国社科院工业经济研究所所长黄群慧看来，这一轮国企改革需要一个“上下结合”的推进路径。其中上层的顶层设计保障了改革的有序性、避免了一哄而上的混乱;而当下正在进行的下层的地方和企业探索，应当以激发基层创新活力、发现问题、积累并推广经验为重点。
此前的四项改革试点在今年扩展为十项改革试点，神华、五矿、保利等央企进入了试点名单。截至今年9月中旬，已经确定了20余家试点企业和5个试点省市，各地共启动国企国资改革试点147项。
在李锦看来，央企试点自2014年以来，试点经验的总结、复制推广都缓慢，当前急需探索、总结和推广一批有亮点的试点经验，形成改革的品牌效应和示范效应。
“尽管开展了第二批试点，但第一批试点两年多来，始终没有看到一些旗帜性的试点经验，一直处于‘等上面政策’的状态。各地存在着普遍的‘顶层设计依赖症’和‘央企试点依赖症’，制约了改革推进的步伐。”李锦说。
不过，今年以来，地方国企改革的步伐明显加快了。据不完全统计，目前已有山东、重庆等30个省市制定了细化的国企改革方案。各省区市、计划单列市、新疆生产建设兵团和全国中央企业，都成立了改革领导机构。
在这背后，是地方国企和政府更为紧密的关系。黄群慧表示，地方政府层面的国有资产管理体制，和中央政府层面的国有资产管理体制有很大的不同。“中央政府与国资运营主体的关系相对超脱，而地方政府与国有资产运营主体的关系则要紧密得多。”
李锦认为，央企和地方国企改革的动力机制是完全不一样的。央企的改革动力来自于其董事长和高管，而地方国企改革的动力来自于各地政府官员，后者以立竿见影的政绩以及实际的经济效益为追求目标，在当下地方经济下行压力大的情况下，地方推动国企改革的动机也更为强烈。
“可以预料的是，未来国企改革在重点难点问题上实现突破、创造出新的经验将是从地方、从基层涌现出来的。”他说。
央企“重组潮”将延续到明年
展望明年的国企改革，李锦认为，改革的重点有可能侧重在框架、机制和结构三个方面。
框架仍以三层国资管理体系为主，机制主要是企业内部三项制度改革、建立现代企业制度以及推进混合所有制改革;结构则是完善国资布局、加快兼并重组的步伐。
李锦认为，就国企改革来说，其框架是国资管理体系正在由两层向三层转变，即由“国资委-国企”向“国资委-国有资本投资运营公司-国企”转变。有统计数据显示，目前已有36家省级国资委改组组建了142家国有资本投资运营公司。
机制方面，大批国企正在积极推进公司制改革。据悉，目前全国国有及国有控股企业改制面超过80%，央企及子企业改制面超过90%，85家央企集团层面已建立规范董事会。
此外，截至目前，近七成央企实现了混合所有制。今年在电力、石油、铁路、民航、电信、军工等领域选择了7家企业，开展第一批混合所有制改革试点，发改委近日表示，目前，正在会同国资委等组织审议批复试点方案。
兼并重组是今年国企改革推动最为迅速的领域。国资委研究中心研究员胡迟在此前的10月份接受21世纪经济报道记者采访时表示，当前的重组主要集中在央企层面，这是因为它们统一归国资委监管，属于同一所有者框架内的重组。
在胡迟看来，目前国企重组面临最大的问题是所有制归属成分复杂的重组难以推动，跨地区、跨所有制之间的重组急需打破不同主体的利益藩篱。
李锦认为，今年开始明显加快的央企重组将延续到明年，这一轮重组和以前最大的区别在于：此前的重组大都是在“一带一路”、参与国际竞争的外部背景下开展的，比如南车北车重组;但今年则是在供给侧结构性改革、行业结构调整的内部环境下进行的。
国资委日前梳理出中央企业需要专项处置和治理的“僵尸企业”和特困企业2041户，涉及资产3万亿元。
李锦认为，接下来央企的结构调整有望在处置僵尸企业、化解产能过剩方面采取更多措施，而兼并重组是其中一个重要的手段。
进入施工阶段的国企改革，面临着利益格局调整以及由此而来的阻力，更需要明确企业的主体地位，并从后者汲取动力与活力。
今年央企的试点进一步扩围，但急需探索、推广一批有亮点的试点经验，形成示范;而地方的国企改革在摆脱对顶层设计和央企试点的依赖后正在加速，并有望成为国企改革新的动力来源。
地方改革步伐加快
自《关于深化国有企业改革的指导意见》(下称意见)公布以来，目前至少已发布了18个操作性配套文件。按照国资委主任肖亚庆在今年的十二届全国人大常委会第二十一次会议上的表述，国企改革配套的专项改革意见有22个，相关文件即将全部制定完成。
“回顾今年全年，配套文件密集发布，到现在应该说第一阶段的文件发布已经完成了，现在的问题是如何把设计图变为施工图，进入施工阶段。”中国企业研究院首席研究员李锦告诉21世纪经济报道记者。
在他看来，这一方面是因为，在顶层设计阶段提出的有些问题落实起来是有难度的，其背后涉及多重利益格局的调整，导致一些设计虚置。
另一方面，国企改革应当有明确的主体和焦点。“国企改革由谁来推动?当然应该是国有企业，但我们现在改革的主体是政府;此外尽管多项改革文件面面俱到，但焦点并不明确。”他说。
本轮国企改革需要与政府职能改革共同推进，而后者在很大程度上决定着国企改革推进的速度和深度。国资委今年的一项重要任务就是以管资本为主推进国资监管机构职能转变，建立国有资产出资人监管权力清单和责任清单。
肖亚庆表示，国资委正在大力推进简政放权，今年上半年已取消下放21项监管事项，宣布废止和失效33件规范性文件。他也坦言，仍存在政企不分、政资不分的问题。
在中国社科院工业经济研究所所长黄群慧看来，这一轮国企改革需要一个“上下结合”的推进路径。其中上层的顶层设计保障了改革的有序性、避免了一哄而上的混乱;而当下正在进行的下层的地方和企业探索，应当以激发基层创新活力、发现问题、积累并推广经验为重点。
此前的四项改革试点在今年扩展为十项改革试点，神华、五矿、保利等央企进入了试点名单。截至今年9月中旬，已经确定了20余家试点企业和5个试点省市，各地共启动国企国资改革试点147项。
在李锦看来，央企试点自2014年以来，试点经验的总结、复制推广都缓慢，当前急需探索、总结和推广一批有亮点的试点经验，形成改革的品牌效应和示范效应。
“尽管开展了第二批试点，但第一批试点两年多来，始终没有看到一些旗帜性的试点经验，一直处于‘等上面政策’的状态。各地存在着普遍的‘顶层设计依赖症’和‘央企试点依赖症’，制约了改革推进的步伐。”李锦说。
不过，今年以来，地方国企改革的步伐明显加快了。据不完全统计，目前已有山东、重庆等30个省市制定了细化的国企改革方案。各省区市、计划单列市、新疆生产建设兵团和全国中央企业，都成立了改革领导机构。
在这背后，是地方国企和政府更为紧密的关系。黄群慧表示，地方政府层面的国有资产管理体制，和中央政府层面的国有资产管理体制有很大的不同。“中央政府与国资运营主体的关系相对超脱，而地方政府与国有资产运营主体的关系则要紧密得多。”
李锦认为，央企和地方国企改革的动力机制是完全不一样的。央企的改革动力来自于其董事长和高管，而地方国企改革的动力来自于各地政府官员，后者以立竿见影的政绩以及实际的经济效益为追求目标，在当下地方经济下行压力大的情况下，地方推动国企改革的动机也更为强烈。
“可以预料的是，未来国企改革在重点难点问题上实现突破、创造出新的经验将是从地方、从基层涌现出来的。”他说。
央企“重组潮”将延续到明年
展望明年的国企改革，李锦认为，改革的重点有可能侧重在框架、机制和结构三个方面。
框架仍以三层国资管理体系为主，机制主要是企业内部三项制度改革、建立现代企业制度以及推进混合所有制改革;结构则是完善国资布局、加快兼并重组的步伐。
李锦认为，就国企改革来说，其框架是国资管理体系正在由两层向三层转变，即由“国资委-国企”向“国资委-国有资本投资运营公司-国企”转变。有统计数据显示，目前已有36家省级国资委改组组建了142家国有资本投资运营公司。
机制方面，大批国企正在积极推进公司制改革。据悉，目前全国国有及国有控股企业改制面超过80%，央企及子企业改制面超过90%，85家央企集团层面已建立规范董事会。
此外，截至目前，近七成央企实现了混合所有制。今年在电力、石油、铁路、民航、电信、军工等领域选择了7家企业，开展第一批混合所有制改革试点，发改委近日表示，目前，正在会同国资委等组织审议批复试点方案。
兼并重组是今年国企改革推动最为迅速的领域。国资委研究中心研究员胡迟在此前的10月份接受21世纪经济报道记者采访时表示，当前的重组主要集中在央企层面，这是因为它们统一归国资委监管，属于同一所有者框架内的重组。
在胡迟看来，目前国企重组面临最大的问题是所有制归属成分复杂的重组难以推动，跨地区、跨所有制之间的重组急需打破不同主体的利益藩篱。
李锦认为，今年开始明显加快的央企重组将延续到明年，这一轮重组和以前最大的区别在于：此前的重组大都是在“一带一路”、参与国际竞争的外部背景下开展的，比如南车北车重组;但今年则是在供给侧结构性改革、行业结构调整的内部环境下进行的。
国资委日前梳理出中央企业需要专项处置和治理的“僵尸企业”和特困企业2041户，涉及资产3万亿元。
李锦认为，接下来央企的结构调整有望在处置僵尸企业、化解产能过剩方面采取更多措施，而兼并重组是其中一个重要的手段。
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