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地方网约车政策制定趋理性 设过渡期或有助降低准入门槛
来源：21世纪经济报道 添加日期：2016年11月02日
11月1日，交通运输部等七部委《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》(以下简称《暂行办法》)正式实施。与此同时，地方实施细则有的已经结束征求意见，有的接近尾声。
杭州成为首个出台实施细则的城市，《杭州市网络预约出租汽车和私人小客车合乘管理实施细则(试行)》(下称“杭州细则”)在11月1日出台。值得注意的是，杭州细则包含两个时间期限：首先，自2016年11月1日起试行，至2017年2月28日为过渡期;其次，试行期1年。
“试行期1年”的规定可谓规范性文件制定的“落日条款”，这种有利于及时清理过时文件的方法，被认为是简政放权的创新治理手段。
更引人遐想的是，杭州细则设置了4个月的过渡期，这被部分业内人士认为是放松网约车准入门槛的信号。但亦有业内人士告诉记者，“这只是给从业车辆、人员、企业办理营运资质的时间。”
21世纪经济报道记者获悉，11月4日，深圳市政府法制办将举办一场网络预约车微信立法听证会，讨论的议题也包括“已在我市从事网约车服务的驾驶员和车辆过渡安排政策”。
不管地方政策的实质内容走向如何，部分地方政府在制定政策时已更趋理性和科学化。
地方如何科学立法
对比几个地方政府的网约车细则，杭州细则可谓真正的“试行”办法。其在最后一条规定，本实施细则自2016年11月1日起试行，试行期1年。
已经结束征求意见的《南京市网络预约出租汽车管理办法(试行)(征求意见稿)》，未规定试行期期限，仅规定“本办法自2016年×月×日起施行”。
此外，还在征求意见的《深圳市网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法(征求意见稿)》也未规定试行期期限。
不管是“试行”还是“暂行办法”，都意味着文件需要根据形势变化进行调整。在7部委《暂行办法》公布时，交通部副部长刘小明表示，目前，网约车的优点和问题还没有完全显现。针对这一情况，现阶段对网约车管理出台《暂行办法》是比较合适的，未来将在实施过程中进一步跟踪完善。
在10月17日举行的地方网约车发展与规制研讨会上，上海金融与法律研究院执行院长傅蔚冈就建议，网约车政策由于是政府对新技术进行的规范，应当考虑设置明确有效期的“落日条款”。
清华大学公共管理学院博士后许欢介绍，在“双创”的政策体系中，就第一次采用了“落日条款”，对政策的终止生效日期做出规定。比如《关于支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地的意见》规定，“本文件自下发之日起执行，有效期八年”。
网约车地方细则是对地方立法民主性的一次大考。目前，已有约58个城市就当地细则公开征求意见。重大政策出台前公开征求意见无疑是依法行政的重要进步，但北京大学法学院教授沈岿发现，这批地方细则的征求意见期限过短。
比如北京市细则征求意见的期限是2016年10月8日至10月14日。“也就是差不多一个星期的时间，更关键的是11月1日7部委《暂行办法》就生效实施了。从这个角度来说，它究竟有多大诚意来听取议论?”沈岿在上述研讨会上说。
目前亦未有地方政府向社会公布已经征集到的意见，这与交通部《暂行办法》形成鲜明对比。《暂行办法》从2015年10月10日开始征求意见，在一个月的时间里共收到了6832条意见和建议。有关部门分别于10月26日、11月10日、11月28日分三次对公众作了发布，特别公众最关注的一些问题，把A方、B方甚至C方各方的意见都在网络和报纸上进行了公布。
如何设置缓冲期
21世纪经济报道记者近日获悉，11月4日，深圳市法制办将举行一场网络预约车微信立法听证会，邀请6名网约车企业代表、6名巡游车企业代表和80名市民代表参加。
“通知在深圳市法制办微信公号发出后十分钟，就已有200多人报名。”深圳市法制办相关负责人说。她还表示，“听证会的内容也将向社会公开。”
值得注意的是，此次听证会的议题除了备受争议的网约车司机、车辆的准入条件，还包括“已在我市从事网约车服务的驾驶员和车辆过渡安排政策”。无独有偶，11月1日实施的杭州细则也规定了4个月的过渡期。这让人产生遐想，对网约车严苛准入的地方细则是否有松动的可能。
但南京市一名网约车企业负责人11月1日告诉记者，“预计南京细则在落地后，也会同杭州一样设置缓冲期，一般也是3-4个月，这主要是给从业车辆、人员、企业办理营运资质的时间。”
南京市细则已经结束征求意见，意见稿同样设置了严苛的网约车准入条件。南京卓讯汽车租赁有限公司副总经理殷浩告诉记者，南京市十几家汽车租赁公司的约3000辆车，占据了南京市网约车运力的30%，但有95%的车辆不符合细则标准。
“有一家汽车租赁公司的全部50多辆车全不达标，几百万投资可能就此打了水漂。”殷浩11月1日告诉记者。
为此，殷浩希望南京市细则设置两年左右的过渡期，让汽车租赁公司和个体专职网约车司机在过渡期内收回车辆成本，慢慢退出市场。
“目前杭州细则设置的4个月过渡期，跟我们提出的给存量车留足消化采购成本的过渡期是两个概念。”他说。
设置过渡期最早来自2015年11月，北京大学电子商务法律与发展研究基地与中国政法大学公共决策研究中心对交通部《暂行办法》征求意见时的建议。
两所学术机构建议确定为期三年的改革过渡期，制定可行的改革时间表，但目的是“让传统出租车企业有时间进行改制转型”、“推动出租车司机在过渡期及时转型、自主择业。”
“我们希望地方细则设置的过渡期更长一些，也不应是为现有网约车退出设置缓冲，而是为地方治理进入设置缓冲，避免政府部门乱作为，更好地规范网约车发展。”中国政法大学公共决策研究中心研究员吴飞11月1日告诉记者。
杭州成为首个出台实施细则的城市，《杭州市网络预约出租汽车和私人小客车合乘管理实施细则(试行)》(下称“杭州细则”)在11月1日出台。值得注意的是，杭州细则包含两个时间期限：首先，自2016年11月1日起试行，至2017年2月28日为过渡期;其次，试行期1年。
“试行期1年”的规定可谓规范性文件制定的“落日条款”，这种有利于及时清理过时文件的方法，被认为是简政放权的创新治理手段。
更引人遐想的是，杭州细则设置了4个月的过渡期，这被部分业内人士认为是放松网约车准入门槛的信号。但亦有业内人士告诉记者，“这只是给从业车辆、人员、企业办理营运资质的时间。”
21世纪经济报道记者获悉，11月4日，深圳市政府法制办将举办一场网络预约车微信立法听证会，讨论的议题也包括“已在我市从事网约车服务的驾驶员和车辆过渡安排政策”。
不管地方政策的实质内容走向如何，部分地方政府在制定政策时已更趋理性和科学化。
地方如何科学立法
对比几个地方政府的网约车细则，杭州细则可谓真正的“试行”办法。其在最后一条规定，本实施细则自2016年11月1日起试行，试行期1年。
已经结束征求意见的《南京市网络预约出租汽车管理办法(试行)(征求意见稿)》，未规定试行期期限，仅规定“本办法自2016年×月×日起施行”。
此外，还在征求意见的《深圳市网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法(征求意见稿)》也未规定试行期期限。
不管是“试行”还是“暂行办法”，都意味着文件需要根据形势变化进行调整。在7部委《暂行办法》公布时，交通部副部长刘小明表示，目前，网约车的优点和问题还没有完全显现。针对这一情况，现阶段对网约车管理出台《暂行办法》是比较合适的，未来将在实施过程中进一步跟踪完善。
在10月17日举行的地方网约车发展与规制研讨会上，上海金融与法律研究院执行院长傅蔚冈就建议，网约车政策由于是政府对新技术进行的规范，应当考虑设置明确有效期的“落日条款”。
清华大学公共管理学院博士后许欢介绍，在“双创”的政策体系中，就第一次采用了“落日条款”，对政策的终止生效日期做出规定。比如《关于支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地的意见》规定，“本文件自下发之日起执行，有效期八年”。
网约车地方细则是对地方立法民主性的一次大考。目前，已有约58个城市就当地细则公开征求意见。重大政策出台前公开征求意见无疑是依法行政的重要进步，但北京大学法学院教授沈岿发现，这批地方细则的征求意见期限过短。
比如北京市细则征求意见的期限是2016年10月8日至10月14日。“也就是差不多一个星期的时间，更关键的是11月1日7部委《暂行办法》就生效实施了。从这个角度来说，它究竟有多大诚意来听取议论?”沈岿在上述研讨会上说。
目前亦未有地方政府向社会公布已经征集到的意见，这与交通部《暂行办法》形成鲜明对比。《暂行办法》从2015年10月10日开始征求意见，在一个月的时间里共收到了6832条意见和建议。有关部门分别于10月26日、11月10日、11月28日分三次对公众作了发布，特别公众最关注的一些问题，把A方、B方甚至C方各方的意见都在网络和报纸上进行了公布。
如何设置缓冲期
21世纪经济报道记者近日获悉，11月4日，深圳市法制办将举行一场网络预约车微信立法听证会，邀请6名网约车企业代表、6名巡游车企业代表和80名市民代表参加。
“通知在深圳市法制办微信公号发出后十分钟，就已有200多人报名。”深圳市法制办相关负责人说。她还表示，“听证会的内容也将向社会公开。”
值得注意的是，此次听证会的议题除了备受争议的网约车司机、车辆的准入条件，还包括“已在我市从事网约车服务的驾驶员和车辆过渡安排政策”。无独有偶，11月1日实施的杭州细则也规定了4个月的过渡期。这让人产生遐想，对网约车严苛准入的地方细则是否有松动的可能。
但南京市一名网约车企业负责人11月1日告诉记者，“预计南京细则在落地后，也会同杭州一样设置缓冲期，一般也是3-4个月，这主要是给从业车辆、人员、企业办理营运资质的时间。”
南京市细则已经结束征求意见，意见稿同样设置了严苛的网约车准入条件。南京卓讯汽车租赁有限公司副总经理殷浩告诉记者，南京市十几家汽车租赁公司的约3000辆车，占据了南京市网约车运力的30%，但有95%的车辆不符合细则标准。
“有一家汽车租赁公司的全部50多辆车全不达标，几百万投资可能就此打了水漂。”殷浩11月1日告诉记者。
为此，殷浩希望南京市细则设置两年左右的过渡期，让汽车租赁公司和个体专职网约车司机在过渡期内收回车辆成本，慢慢退出市场。
“目前杭州细则设置的4个月过渡期，跟我们提出的给存量车留足消化采购成本的过渡期是两个概念。”他说。
设置过渡期最早来自2015年11月，北京大学电子商务法律与发展研究基地与中国政法大学公共决策研究中心对交通部《暂行办法》征求意见时的建议。
两所学术机构建议确定为期三年的改革过渡期，制定可行的改革时间表，但目的是“让传统出租车企业有时间进行改制转型”、“推动出租车司机在过渡期及时转型、自主择业。”
“我们希望地方细则设置的过渡期更长一些，也不应是为现有网约车退出设置缓冲，而是为地方治理进入设置缓冲，避免政府部门乱作为，更好地规范网约车发展。”中国政法大学公共决策研究中心研究员吴飞11月1日告诉记者。
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