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地方环保管理体制大调整 削弱市县环保部门职权
来源：21世纪经济报道 添加日期：2016年09月23日
一场涉及省以下环保机构的深层次改革正在拉开帷幕。9月22日，中办、国办联合发布了《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》(以下简称《指导意见》)。
此前，《指导意见》已在7月22日的召开中央全面深化改革领导小组第二十六次会议上审议通过。
改革试点涉及12个省份。环保部地方环保垂直管理工作小组办公室主任叶民对21世纪经济报道介绍，12个省区(市)已经提出了改革试点申请。
一位地方环保厅官员对21世纪经济报道分析，这是一个很细致、牵涉面很广、影响很大的环保系统改革方案，扩大了省级环保部门的职权，削弱了市县环保部门的职权，改变了省级及以下环保职权的格局。
《指导意见》提出，鼓励各省(自治区、直辖市)申请开展试点工作，并积极做好前期准备。力争在2017年6月底前完成试点工作，形成自评估报告。
地方环保管理体制三大调整
《指导意见》提出，调整地方环境保护管理体制，主要包括三个方面。首先，调整市县环保机构管理体制。市级环保局实行以省级环保厅(局)为主的双重管理，仍为市级政府工作部门。
省级环保厅(局)党组负责提名市级环保局局长、副局长，会同市级党委组织部门进行考察，征求市级党委意见后，提交市级党委和政府按有关规定程序办理，其中局长提交市级人大任免;市级环保局党组书记、副书记、成员，征求市级党委意见后，由省级环保厅(局)党组审批任免。
前述地方环保厅官员对21世纪经济报道记者分析，这意味着省级环保部门的人事权力的扩大，市级环保部门的党政领导任免权实际上归于省级环保部门了，在市级党政部门不过走一个法律上的程序，这表明已经部分上打破了市级环保部门在人事上的属地管理。
该官员进一步分析，这样调整之后，有利于省级环保部门在全省统一配置优秀的环保领导干部，打破了以往市级环保领导干部通常在当地产生的惯例。
同时，直辖市所属区县及省直辖县(市、区)环保局参照市级环保局实施改革。计划单列市、副省级城市环保局实行以省级环保厅(局)为主的双重管理;涉及厅级干部任免的，按照相应干部管理权限进行管理。
县级环保局调整为市级环保局的派出分局，由市级环保局直接管理，领导班子成员由市级环保局任免。开发区(高新区)等的环境保护管理体制改革方案由试点省份确定。
中科院科技战略咨询研究院副院长王毅对21世纪经济报道记者分析，县级环保局不再是县级政府工作部门，这可能意味着不再由它，而是由市级环保部门统一对所辖县环境质量负责。
其次，调整环境监察管理体制。试点省份将市县两级环保部门的环境监察职能上收，由省级环保部门统一行使，通过向市或跨市县区域派驻等形式实施环境监察。
第三，调整环境监测管理体制。本省(自治区、直辖市)及所辖各市县生态环境质量监测、调查评价和考核工作由省级环保部门统一负责，实行生态环境质量省级监测、考核。
现有市级环境监测机构调整为省级环保部门驻市环境监测机构，由省级环保部门直接管理，人员和工作经费由省级承担;领导班子成员由省级环保厅(局)任免;主要负责人任市级环保局党组成员，事先应征求市级环保局意见。
省级和驻市环境监测机构主要负责生态环境质量监测工作。直辖市所属区县环境监测机构改革方案由直辖市环保局结合实际确定。
现有县级环境监测机构主要职能调整为执法监测，随县级环保局一并上收到市级，由市级承担人员和工作经费，具体工作接受县级环保分局领导，支持配合属地环境执法。
值得注意的是，部分环境监测事权还将进一步上收到中央。与此同时，环保部正在研究制定《国家环境质量监测事权上收方案》，初步考虑在“十三五”的前三年内，通过“三步走”将国家环境质量监测网络中的环境质量国控点监测事权，上收至中央政府。
环境监察人员编制性质待解
《指导意见》提出，试点省份要在不突破地方现有机构限额和编制总额的前提下，统筹解决好体制改革涉及的环保机构编制和人员身份问题，保障环保部门履职需要。
遗憾的是，《指导意见》并未明确监察执法管理体制改革之后的人员编制性质问题，这一问题不但影响到检查执法人员的数量，还将影响到与之相关的预算经费问题。
21世纪经济报道获悉，此前，在省级环保厅局设有环境监察执法总队，市环保局设有环境监察执法支队，在县环保局设有环境监察执法大队，它们都是当地环保部门下属的事业单位。
前述地方环保厅官员分析，省级以下环境监察执法机构垂直管理，未来是将其全部改为公务员，还是继续作为参公管理的事业单位人员来管理，改革方案并没有给出明确答案。
在他看来，如果不将其作为公务员来管理的话，其执法能力依然受限。“环境监察执法人员由于是事业单位编制，其执法权限来源于环保部门的委托，这在很大程度上影响了其执法权威。”
但是问题的麻烦之处在于，如果将其改为公务员的话，突然增加这么多公务员编制，也不大符合精简行政机构的改革方向。
因此，另一种可能的改革方案是延续此前的事业单位编制。但这种方案需要解决“由于委托执法产生的执法权威低的老问题”以及“队伍中无事业单位编制的编外人员如何安置的新问题”。
为此，《指导意见》提出稳妥处理人员的划拨问题。试点省份依据有关规定，结合机构隶属关系调整，相应划转编制和人员。
试点省份根据地方实际，研究确定人员划转的数量、条件、程序，公开公平公正开展划转工作。地方各级政府要研究出台政策措施，解决人员划转、转岗、安置等问题，确保环保队伍稳定。
12省市2017年6月底前完成试点
正因为这是一项复杂的改革，所以《指导意见》提出有序分类推进。《指导意见》提出，鼓励各省(自治区、直辖市)申请开展试点工作，并积极做好前期准备。试点省份改革实施方案须经环境保护部、中央编办备案同意后方可组织实施。
21世纪经济报道获悉，河北、上海、山东、河南、江苏、福建、湖北、广东、重庆、陕西、青海、贵州等12个省(市)已经提出了改革试点申请，并开展了改革试点方案起草等前期准备工作。
叶民解释，“各个省(市)的情况差异较大，我们的原则是成熟一批、备案一批、启动一批。”
叶民介绍，那些未纳入试点的省份要积极做好调查摸底、政策研究等前期工作，组织制定改革实施方案，经环保部和中央编办备案同意后组织实施、有序开展，力争在2018年6月底前完成省以下环境保护管理体制调整工作。
王毅分析，市环保局人事权的上收、省以下环保机构监测监察执法垂直管理这三项改革需要与党政同责、地方政府的主体责任等配套制度进行协调，充分发挥和调动地方政府的积极性。
此前，《指导意见》已在7月22日的召开中央全面深化改革领导小组第二十六次会议上审议通过。
改革试点涉及12个省份。环保部地方环保垂直管理工作小组办公室主任叶民对21世纪经济报道介绍，12个省区(市)已经提出了改革试点申请。
一位地方环保厅官员对21世纪经济报道分析，这是一个很细致、牵涉面很广、影响很大的环保系统改革方案，扩大了省级环保部门的职权，削弱了市县环保部门的职权，改变了省级及以下环保职权的格局。
《指导意见》提出，鼓励各省(自治区、直辖市)申请开展试点工作，并积极做好前期准备。力争在2017年6月底前完成试点工作，形成自评估报告。
地方环保管理体制三大调整
《指导意见》提出，调整地方环境保护管理体制，主要包括三个方面。首先，调整市县环保机构管理体制。市级环保局实行以省级环保厅(局)为主的双重管理，仍为市级政府工作部门。
省级环保厅(局)党组负责提名市级环保局局长、副局长，会同市级党委组织部门进行考察，征求市级党委意见后，提交市级党委和政府按有关规定程序办理，其中局长提交市级人大任免;市级环保局党组书记、副书记、成员，征求市级党委意见后，由省级环保厅(局)党组审批任免。
前述地方环保厅官员对21世纪经济报道记者分析，这意味着省级环保部门的人事权力的扩大，市级环保部门的党政领导任免权实际上归于省级环保部门了，在市级党政部门不过走一个法律上的程序，这表明已经部分上打破了市级环保部门在人事上的属地管理。
该官员进一步分析，这样调整之后，有利于省级环保部门在全省统一配置优秀的环保领导干部，打破了以往市级环保领导干部通常在当地产生的惯例。
同时，直辖市所属区县及省直辖县(市、区)环保局参照市级环保局实施改革。计划单列市、副省级城市环保局实行以省级环保厅(局)为主的双重管理;涉及厅级干部任免的，按照相应干部管理权限进行管理。
县级环保局调整为市级环保局的派出分局，由市级环保局直接管理，领导班子成员由市级环保局任免。开发区(高新区)等的环境保护管理体制改革方案由试点省份确定。
中科院科技战略咨询研究院副院长王毅对21世纪经济报道记者分析，县级环保局不再是县级政府工作部门，这可能意味着不再由它，而是由市级环保部门统一对所辖县环境质量负责。
其次，调整环境监察管理体制。试点省份将市县两级环保部门的环境监察职能上收，由省级环保部门统一行使，通过向市或跨市县区域派驻等形式实施环境监察。
第三，调整环境监测管理体制。本省(自治区、直辖市)及所辖各市县生态环境质量监测、调查评价和考核工作由省级环保部门统一负责，实行生态环境质量省级监测、考核。
现有市级环境监测机构调整为省级环保部门驻市环境监测机构，由省级环保部门直接管理，人员和工作经费由省级承担;领导班子成员由省级环保厅(局)任免;主要负责人任市级环保局党组成员，事先应征求市级环保局意见。
省级和驻市环境监测机构主要负责生态环境质量监测工作。直辖市所属区县环境监测机构改革方案由直辖市环保局结合实际确定。
现有县级环境监测机构主要职能调整为执法监测，随县级环保局一并上收到市级，由市级承担人员和工作经费，具体工作接受县级环保分局领导，支持配合属地环境执法。
值得注意的是，部分环境监测事权还将进一步上收到中央。与此同时，环保部正在研究制定《国家环境质量监测事权上收方案》，初步考虑在“十三五”的前三年内，通过“三步走”将国家环境质量监测网络中的环境质量国控点监测事权，上收至中央政府。
环境监察人员编制性质待解
《指导意见》提出，试点省份要在不突破地方现有机构限额和编制总额的前提下，统筹解决好体制改革涉及的环保机构编制和人员身份问题，保障环保部门履职需要。
遗憾的是，《指导意见》并未明确监察执法管理体制改革之后的人员编制性质问题，这一问题不但影响到检查执法人员的数量，还将影响到与之相关的预算经费问题。
21世纪经济报道获悉，此前，在省级环保厅局设有环境监察执法总队，市环保局设有环境监察执法支队，在县环保局设有环境监察执法大队，它们都是当地环保部门下属的事业单位。
前述地方环保厅官员分析，省级以下环境监察执法机构垂直管理，未来是将其全部改为公务员，还是继续作为参公管理的事业单位人员来管理，改革方案并没有给出明确答案。
在他看来，如果不将其作为公务员来管理的话，其执法能力依然受限。“环境监察执法人员由于是事业单位编制，其执法权限来源于环保部门的委托，这在很大程度上影响了其执法权威。”
但是问题的麻烦之处在于，如果将其改为公务员的话，突然增加这么多公务员编制，也不大符合精简行政机构的改革方向。
因此，另一种可能的改革方案是延续此前的事业单位编制。但这种方案需要解决“由于委托执法产生的执法权威低的老问题”以及“队伍中无事业单位编制的编外人员如何安置的新问题”。
为此，《指导意见》提出稳妥处理人员的划拨问题。试点省份依据有关规定，结合机构隶属关系调整，相应划转编制和人员。
试点省份根据地方实际，研究确定人员划转的数量、条件、程序，公开公平公正开展划转工作。地方各级政府要研究出台政策措施，解决人员划转、转岗、安置等问题，确保环保队伍稳定。
12省市2017年6月底前完成试点
正因为这是一项复杂的改革，所以《指导意见》提出有序分类推进。《指导意见》提出，鼓励各省(自治区、直辖市)申请开展试点工作，并积极做好前期准备。试点省份改革实施方案须经环境保护部、中央编办备案同意后方可组织实施。
21世纪经济报道获悉，河北、上海、山东、河南、江苏、福建、湖北、广东、重庆、陕西、青海、贵州等12个省(市)已经提出了改革试点申请，并开展了改革试点方案起草等前期准备工作。
叶民解释，“各个省(市)的情况差异较大，我们的原则是成熟一批、备案一批、启动一批。”
叶民介绍，那些未纳入试点的省份要积极做好调查摸底、政策研究等前期工作，组织制定改革实施方案，经环保部和中央编办备案同意后组织实施、有序开展，力争在2018年6月底前完成省以下环境保护管理体制调整工作。
王毅分析，市环保局人事权的上收、省以下环保机构监测监察执法垂直管理这三项改革需要与党政同责、地方政府的主体责任等配套制度进行协调，充分发挥和调动地方政府的积极性。
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