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央地财政关系改革启幕 中央事权将强化
来源：财会信报 添加日期：2016年08月31日
近日，国务院印发了《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》(以下简称《意见》)。这是国务院第一次系统提出政府间事权和支出责任划分，是当前和今后一个时期科学、合理、规范划分各级政府提供基本公共服务职责的纲领性文件，意义重大。
五大问题倒逼深化改革
改革开放以来，我国中央与地方财政关系经历了高度集中的统收统支到“分灶吃饭”、包干制等阶段。特别是1994年实施的分税制改革，初步构建了中央与地方财政事权和支出责任划分的体系框架，为我国建立现代财政制度奠定了良好基础。
“不过，受一些客观条件的制约，分税制改革主要是针对中央与地方收入划分，事权和支出责任划分只是在沿袭已有做法的基础上做了一些局部调整。”财政部有关负责人表示，在新的形势下，财政事权和支出责任划分与推进财税改革等的要求相比，越来越不适应。
据介绍，这种不适应主要表现在：一是政府职能定位不清，一些本可由市场调节或社会提供的事务，财政包揽过多，而一些本应由政府承担的基本公共服务，财政承担不够;二是中央与地方财政事权和支出责任划分不尽合理，一些本应由中央直接负责的事务交给地方承担，而一些宜由地方负责的事务，中央承担过多;三是不少中央和地方提供基本公共服务的职责交叉重叠，共同承担的事项较多;四是省以下财政事权和支出责任划分不尽规范;五是有的财政事权和支出责任划分缺乏法律依据，法治化、规范化程度不高。
据了解，十八届三中、四中、五中全会先后提出了“建立事权和支出责任相适应的制度”、“适度加强中央事权和支出责任”以及“推进各级政府事权规范化、法律化”的要求。为此，《意见》作为顶层设计方案，对推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革做出全面部署。
值得一提的是，与以往的表述不同，在《意见》中，“事权”一词变成了“财政事权”。上述负责人解释称，“政府间事权划分不仅涉及以财政为代表的行政权划分，还涉及立法、司法等广义公共服务部门，属于‘大事权’的概念。以我国目前的情况，短期内全面推进事权和支出责任划分改革的条件尚不成熟。”
“本次改革之所以选择财政事权入手，是因为随着我国经济社会的发展、财政收入规模的扩大以及《预算法》的修订，划分中央与地方财政事权的条件已初步具备;同时，理顺中央与地方收入划分、推进地区间基本公共服务均等化、提高财政资金的使用效益等工作都需要以明确政府的财政事权和支出责任划分为前提。”该负责人介绍。
上述负责人认为，事权划分改革涉及面广、难度大，不可能一蹴而就。一些成熟市场国家的事权划分经历了数百年的演进。“从合理划分财政事权入手，能够为全面推进中央与地方事权划分改革积累经验。”
中央财政事权得以强化
该负责人表示，《意见》是我国从政府公共权力纵向配置角度推进财税体制改革的重要文件，具有以下三方面的意义。
首先，合理划分中央与地方财政事权和支出责任，形成分工合理、权责一致、运转高效、法律保障的政府提供基本公共服务的机制，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。
其次，将中央与地方财政事权和支出责任划分基本规范以法律和行政法规的形式规定，将地方各级政府间的财政事权和支出责任划分相关制度以地方性法规、政府规章的形式规定，可实现政府机构、职能、权限、程序、责任法定，让行政权力在法律和制度的框架内运行。
最后，在划分中央与地方财政事权和支出责任基础上，进一步完善中央与地方之间的收入划分方式及转移支付制度，形成财力与事权相匹配的财政体制，标志着财税体制改革进入了深化阶段并迈出了实质性步伐。
上述负责人指出，各国的事权划分都必须遵循普遍的规律和内在的逻辑，既具有一定的共性，又受历史背景、政治环境、经济发展等因素影响而各有不同。“《意见》在遵循事权划分一般规律和坚持法治化、规范化的基础上，立足我国基本国情，在对中央与地方财政事权和支出责任的划分中展现出鲜明的中国特点。”
据了解，《意见》在完善“中央决策、地方执行”的机制基础上，明确了中央在财政事权确认和划分上的决定权，以维护中央权威，加强国家统一管理，确保法制统一、政令统一、市场统一;同时，对经中央决定属于地方的财政事权，要通过合理有效的方式授予地方，保证地方政府在授权范围内依法履行相关权力。
同时，考虑到我国人口和民族众多、幅员辽阔、发展不平衡的国情和经济社会发展的阶段性特征，需要更多发挥中央在维护社会公平正义、促进共同富裕、推动区域协调发展、保障公民基本权利等方面的作用，《意见》适度加强了中央的财政事权，并保有比成熟市场经济国家相对多一些的中央与地方共同财政事权。
结合我国现有中央与地方政府职能配置和机构设置，《意见》出台规定，通过有效授权，合理配置地方财政事权，使基本公共服务受益范围与政府管辖区域保持一致，更多、更好发挥地方政府尤其是县级政府贴近基层、获取信息便利的优势，激励地方政府尽力做好辖区范围内的基本公共服务提供和保障。
上述负责人介绍，《意见》明确了财政事权和支出责任划分改革的七项主要内容：一是要适度加强中央的财政事权;二是要保障和督促地方履行财政事权;三是要在现有基础上减少并规范中央与地方共同的财政事权;四是要建立财政事权划分动态调整机制;五是对中央和地方的财政事权要分别确定由中央和地方承担支出责任;六是对中央与地方共同财政事权要区分情况划分支出责任;七是要加快省以下财政事权和支出责任划分改革。
记者注意到，《意见》提出，对改革过程中新增及尚未明确划分的基本公共服务，要根据市场经济体制改革进展、经济社会发展需求以及各级政府财力增长情况，将应由市场或社会承担的事务交由市场主体或社会力量承担，将应由政府承担的统筹研究确定为中央、地方或中央与地方共同的财政事权。此外，《意见》明确，体现国民待遇和公民权利、涉及全国统一市场和要素自由流动的财政事权，研究制定全国统一标准，并由中央与地方按比例或以中央为主承担支出责任。
分领域逐步推进
中央与地方财政事权和支出责任划分改革涉及众多领域，需要统筹规划。为此，《意见》提出了分领域推进的工作安排：2016年选取国防、外交等领域率先启动改革;2017～2018年争取在教育、医疗卫生、环境保护、交通运输等基本公共服务领域取得突破性进展;2019～2020年基本完成主要领域改革，梳理需要上升为法律法规的内容，适时制定修订相关法律、行政法规，研究起草《政府间财政关系法》，推动形成科学合理的法律体系。
《意见》指出，财政事权和支出责任划分改革涉及政府与市场、政府与社会、中央与地方的关系，涉及政治、经济、社会、文化和生态文明各个领域，是一项复杂的系统性基础工程。推进这项改革，要与转变政府职能、简政放权、创新管理、优化服务等行政管理体制改革相衔接，要与教育、社保、医疗卫生、国防等各项改革相结合，形成统筹协调、协同共进的全面深化改革新局面。
“就政府内部来说，本次改革不仅涉及中央与地方、部门之间的利益调整，还牵扯到人、财、物的划转，十分复杂。”该负责人说，在推进各领域改革过程中，大家要强化大局意识，站在国家整体利益、长远利益的立场上思考问题，绝不能因局部利益和眼前利益影响乃至拖累改革进程。
五大问题倒逼深化改革
改革开放以来，我国中央与地方财政关系经历了高度集中的统收统支到“分灶吃饭”、包干制等阶段。特别是1994年实施的分税制改革，初步构建了中央与地方财政事权和支出责任划分的体系框架，为我国建立现代财政制度奠定了良好基础。
“不过，受一些客观条件的制约，分税制改革主要是针对中央与地方收入划分，事权和支出责任划分只是在沿袭已有做法的基础上做了一些局部调整。”财政部有关负责人表示，在新的形势下，财政事权和支出责任划分与推进财税改革等的要求相比，越来越不适应。
据介绍，这种不适应主要表现在：一是政府职能定位不清，一些本可由市场调节或社会提供的事务，财政包揽过多，而一些本应由政府承担的基本公共服务，财政承担不够;二是中央与地方财政事权和支出责任划分不尽合理，一些本应由中央直接负责的事务交给地方承担，而一些宜由地方负责的事务，中央承担过多;三是不少中央和地方提供基本公共服务的职责交叉重叠，共同承担的事项较多;四是省以下财政事权和支出责任划分不尽规范;五是有的财政事权和支出责任划分缺乏法律依据，法治化、规范化程度不高。
据了解，十八届三中、四中、五中全会先后提出了“建立事权和支出责任相适应的制度”、“适度加强中央事权和支出责任”以及“推进各级政府事权规范化、法律化”的要求。为此，《意见》作为顶层设计方案，对推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革做出全面部署。
值得一提的是，与以往的表述不同，在《意见》中，“事权”一词变成了“财政事权”。上述负责人解释称，“政府间事权划分不仅涉及以财政为代表的行政权划分，还涉及立法、司法等广义公共服务部门，属于‘大事权’的概念。以我国目前的情况，短期内全面推进事权和支出责任划分改革的条件尚不成熟。”
“本次改革之所以选择财政事权入手，是因为随着我国经济社会的发展、财政收入规模的扩大以及《预算法》的修订，划分中央与地方财政事权的条件已初步具备;同时，理顺中央与地方收入划分、推进地区间基本公共服务均等化、提高财政资金的使用效益等工作都需要以明确政府的财政事权和支出责任划分为前提。”该负责人介绍。
上述负责人认为，事权划分改革涉及面广、难度大，不可能一蹴而就。一些成熟市场国家的事权划分经历了数百年的演进。“从合理划分财政事权入手，能够为全面推进中央与地方事权划分改革积累经验。”
中央财政事权得以强化
该负责人表示，《意见》是我国从政府公共权力纵向配置角度推进财税体制改革的重要文件，具有以下三方面的意义。
首先，合理划分中央与地方财政事权和支出责任，形成分工合理、权责一致、运转高效、法律保障的政府提供基本公共服务的机制，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。
其次，将中央与地方财政事权和支出责任划分基本规范以法律和行政法规的形式规定，将地方各级政府间的财政事权和支出责任划分相关制度以地方性法规、政府规章的形式规定，可实现政府机构、职能、权限、程序、责任法定，让行政权力在法律和制度的框架内运行。
最后，在划分中央与地方财政事权和支出责任基础上，进一步完善中央与地方之间的收入划分方式及转移支付制度，形成财力与事权相匹配的财政体制，标志着财税体制改革进入了深化阶段并迈出了实质性步伐。
上述负责人指出，各国的事权划分都必须遵循普遍的规律和内在的逻辑，既具有一定的共性，又受历史背景、政治环境、经济发展等因素影响而各有不同。“《意见》在遵循事权划分一般规律和坚持法治化、规范化的基础上，立足我国基本国情，在对中央与地方财政事权和支出责任的划分中展现出鲜明的中国特点。”
据了解，《意见》在完善“中央决策、地方执行”的机制基础上，明确了中央在财政事权确认和划分上的决定权，以维护中央权威，加强国家统一管理，确保法制统一、政令统一、市场统一;同时，对经中央决定属于地方的财政事权，要通过合理有效的方式授予地方，保证地方政府在授权范围内依法履行相关权力。
同时，考虑到我国人口和民族众多、幅员辽阔、发展不平衡的国情和经济社会发展的阶段性特征，需要更多发挥中央在维护社会公平正义、促进共同富裕、推动区域协调发展、保障公民基本权利等方面的作用，《意见》适度加强了中央的财政事权，并保有比成熟市场经济国家相对多一些的中央与地方共同财政事权。
结合我国现有中央与地方政府职能配置和机构设置，《意见》出台规定，通过有效授权，合理配置地方财政事权，使基本公共服务受益范围与政府管辖区域保持一致，更多、更好发挥地方政府尤其是县级政府贴近基层、获取信息便利的优势，激励地方政府尽力做好辖区范围内的基本公共服务提供和保障。
上述负责人介绍，《意见》明确了财政事权和支出责任划分改革的七项主要内容：一是要适度加强中央的财政事权;二是要保障和督促地方履行财政事权;三是要在现有基础上减少并规范中央与地方共同的财政事权;四是要建立财政事权划分动态调整机制;五是对中央和地方的财政事权要分别确定由中央和地方承担支出责任;六是对中央与地方共同财政事权要区分情况划分支出责任;七是要加快省以下财政事权和支出责任划分改革。
记者注意到，《意见》提出，对改革过程中新增及尚未明确划分的基本公共服务，要根据市场经济体制改革进展、经济社会发展需求以及各级政府财力增长情况，将应由市场或社会承担的事务交由市场主体或社会力量承担，将应由政府承担的统筹研究确定为中央、地方或中央与地方共同的财政事权。此外，《意见》明确，体现国民待遇和公民权利、涉及全国统一市场和要素自由流动的财政事权，研究制定全国统一标准，并由中央与地方按比例或以中央为主承担支出责任。
分领域逐步推进
中央与地方财政事权和支出责任划分改革涉及众多领域，需要统筹规划。为此，《意见》提出了分领域推进的工作安排：2016年选取国防、外交等领域率先启动改革;2017～2018年争取在教育、医疗卫生、环境保护、交通运输等基本公共服务领域取得突破性进展;2019～2020年基本完成主要领域改革，梳理需要上升为法律法规的内容，适时制定修订相关法律、行政法规，研究起草《政府间财政关系法》，推动形成科学合理的法律体系。
《意见》指出，财政事权和支出责任划分改革涉及政府与市场、政府与社会、中央与地方的关系，涉及政治、经济、社会、文化和生态文明各个领域，是一项复杂的系统性基础工程。推进这项改革，要与转变政府职能、简政放权、创新管理、优化服务等行政管理体制改革相衔接，要与教育、社保、医疗卫生、国防等各项改革相结合，形成统筹协调、协同共进的全面深化改革新局面。
“就政府内部来说，本次改革不仅涉及中央与地方、部门之间的利益调整，还牵扯到人、财、物的划转，十分复杂。”该负责人说，在推进各领域改革过程中，大家要强化大局意识，站在国家整体利益、长远利益的立场上思考问题，绝不能因局部利益和眼前利益影响乃至拖累改革进程。
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