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高培勇：降低宏观税负须落实于 削减政府支出规模
来源：21世纪经济报道 添加日期：2016年08月16日
近年来，经济进入新常态，企业盈利、资本投资回报率等都在下降，企业负担感加重，各界对减税降费的呼声渐强。
7月26日，中共中央政治局会议分析当前经济形势，部署下半年经济工作时，指出要继续实施积极的财政政策和稳健的货币政策，为供给侧结构性改革营造良好宏观环境。在“三去一降一补”五大重点任务时，指出“降成本”的重点之一在于降低宏观税负。
区别于之前强调要“稳定宏观税负”，政治局会议首次提到要“降低宏观税负”，是否意味着减税规模有望进一步加大呢?
为此，21世纪经济报道记者(以下简称《21世纪》)专访了社科院财经战略研究院院长高培勇。高培勇指出，就减税而言，重要的是要关注减税的归宿。以扩大赤字的办法支撑减税，无异于以往刺激需求的操作。只有减税与削减政府支出规模同步，才可归之于供给侧结构性改革。
改革比预想的要困难
《21世纪》：中央反复强调要着力推进供给侧结构性改革，主要希望解决什么问题?
高培勇：十八大以来，中央围绕宏观调控提出了一系列新概念，从三期叠加，到经济新常态，到现在的供给侧结构性改革，是紧密衔接、一脉相承的，指向越来越明确。
三期叠加，指出了当时经济运行面临的主要矛盾和问题。“新常态”，则指出经济运行中呈现的很多特征不仅是新的，而且是符合规律的长期现象;再后来，进一步指出步入新常态的经济工作，特别是宏观调控的重点应该放在供给侧，以改革的方法推进结构问题的解决。
宏观调控，无论是侧重需求端还是供给端，最终都是希望通过调控实现供需平衡。需求端，主要从投资、消费、净出口着手;供给端，侧重生产要素供给，注重结构问题，包括人口、产业、区域经济等，也包括税负、制度供给等。
《21世纪》：侧重供给侧的调控，比如落实到生产要素的供给调控，跟当前供给侧结构性改革“三去一降一补”五大任务是什么关系?进展如何?
高培勇：推进供给侧结构性改革可归之于当前经济工作中的战略层面，这一战略的实施，则需要一系列举措安排。“三去一降一补”指的是当前，特别是2016年供给侧结构性改革的主要举措，这属于具体操作层面的问题。除此之外，还需要考虑其他方面举措。
就其推进状况来说，总的判断是，“三去一降一补”刚刚起步，比预想的要困难。比如，去产能在一些地区和行业出现反复。比如今年房地产市场大幅波动，在房地产市场带动下，钢材、水泥过剩情况出现弱化现象，一些地方的小钢厂、水泥厂又开工了。
习惯采用需求端调控
《21世纪》：房地产市场大幅波动，当前去库存，该采用什么政策呢?
高培勇：从战略上来讲，虽然我们已经明确要侧重在供给端的结构性改革，但实际操用中，所操用的办法，相当多的仍是大家熟悉的需求端操作。比如扩大政府支出、增加货币供给、减税等，都是传统意义上需求管理手段。政策着力点，要从需求端转到供给端，无论在理念、思想上，还是在战略的具体操作上，都还需要时间逐步适应。
以房地产调控去库存为例，需求端调控和供给端调控可以有所不同。着力于需求端，那就通过扩大房地产需求本身，如地方政府财政补贴、放松信贷支持等;供给端，则要支持房地产商降价去库存，比如降低房地产商的税费负担等，支持他们降低房价，来实现房地产市场的出清——这两种办法都可以，需要具体情况具体分析。
《21世纪》：房地产去库存，如果降低房地产商税费负担，是否能真正降低房价，还是个疑问。一些房地产项目已经是高利，针对房地产商降税，公众情绪上是否也未必能接受?
高培勇：我说的降低房地产商税费负担，其实就是给所有企业降低税费负担，而不是只着眼于这个行业本身。在中国，至少从上个世纪90年代开始，国民待遇原则已经逐步落实于税收政策安排。政府的税收调控，也要顺应市场调节，不能扭曲市场调节机制。
扩大赤字来减税难以持续
《21世纪》：言下之意，是对所有企业减税?很多分析指出货币政策效用有限，财政政策应该更加积极，市场对减税尤为期待——积极财政政策若着力加大政府支出力度，政府投资效率不高，效益未必好;而减税是能带来真正实惠、释放企业活力的事情。但，当前财政收入增速下行，部分省份财政收入出现负增长，减税空间有多大呢?
高培勇：减税空间有多大，根本上说来，取决于削减政府支出的空间有多大。很多人一味要求减税降费，但减税降费的结果是什么呢?税费是用来支撑政府支出的，2016年我国仅一般公共预算支出规模就达18万亿元。在政府总支出规模不变的条件下，单纯的减税降费只能是扩大赤字，即靠借钱来减税。
在当前的形势下，我不主张，甚至反对单纯通过扩大赤字去支撑减税。因为，这不仅会加大财政风险，而且，更重要的，这种办法与以往着眼于刺激需求的扩张性财政政策操作没什么两样，它还不是或主要不是供给侧结构性改革系列的操作。
常识告诉我们，金融、债务风险、企业风险以及其他别的什么风险，最终都会落到财政风险上。所以，财政风险是必须要守住的底线。
以财政赤字的扩大，来支持减税降费，当然可在一定范围使用，但不宜也不能过度。在政府支出规模不作任何削减的情况下，要降低宏观税负，从长远看，不仅这个税负降不下去，反而有可能蕴含更高的税负。
政府支出是否有削减的可能呢?应该说是有空间的，而且空间不小。现实生活中大手大脚花钱的事情不少，各个方面、各个系统遇事就向财政伸手要钱的情形不算少。但是否每一分钱都花得物有所值?是否每一项都是必须的支出?这些都值得重新进行审视。
当然，这里并不是说要运动式地削减政府支出，而应该通过人大代表切实履行其审批预算的责任和义务，来削减掉不必要的开支。以此为前提，实施减税降费，才是实施供给侧结构性改革的根本性、有效的办法。
很多事情，其实最后都会落到政府支出上。比如，本届政府三年来大力推动的简政放权，不能局限在简政放权本身，不能只是着眼于减少了多少审批项目、下放了多少行政权力。其根本落脚点，是应落实于政府支出规模因此缩小了多少。如果仅是政府放了权，少做事了，但政府支出没有相应削减，这种简政放权的效应是打了折扣的，还有很多潜在效应没有发挥出来。
根本上说来，政府宏观调控、其他方面供给侧结构性改革操作等，根本的出发点要落在政府支出规模的削减上——把不必要的开支降下来，这才是给企业减税降费的根本之策。
债务问题不容小觑
《21世纪》：2016年，我国财政赤字安排2.18万亿，赤字率上升到3%。2016年预算报告指出，相比2015年赤字规模增加5600亿元，增加的赤字主要用于减税。当时政策出来时，外界对这种支持减税的政策评价较高，但这种扩大赤字规模，来支持减税的举动，实际上是不是难以持续的?
高培勇：3%的赤字率，实际上是根据一般公共预算口径计算的。但是，注意到我国从2015年起实施了新预算法，新预算法相对于老预算法所发生的最大变化，就是新预算法是要覆盖一般公共预算、政府性基金预算、社会保险基金预算和国有资本经营预算等四本预算的。倘若按照四本账口径计算，就不应只是计入一般公共预算的赤字。除此之外，其他几本预算的赤字或近似于赤字的因素也是要纳入视野。
比如，2016年，政府性基金预算项下的专项债务规模为4000亿元。是否应计入赤字?还有，今年规模将近万亿的专项建设基金，实行90%的财政贴息，在某种意义上系“准国债”。是否应计算赤字?
另外，数万亿的地方置换债券发行。按照一般原理，用于置换存量债务的地方债，似不属于新增赤字范畴。但我国地方债置换的特殊之处在于，之前这些地方债属于“私生子”，并未“上户口”。现在将“私生子”公开化，准允“上户口”，毕竟与纯粹的置换债效应不同。是否在某种意义上属于赤字?起码要打个问号。
除此之外，当前各地推进PPP过程中，也隐含了不少政府欠债。
所有这些归拢起来，都是值得在实施减税操作时特别关注的。在当前的形势下实施减税，不能忽略与此相关的财政风险。只有将减税与财政风险通盘考虑，才可能是周全之策。
减税，同时削减政府开支
《21世纪》：当前随着经济下行压力加大，外界期待能有更多减税举措出台。但财政收入增长速度在下行，辽宁等省财政收入已经是负增长，财政系统囿于财政收入下滑，似乎难以进一步减税。
高培勇：这确是实际情况。但并不意味着实施不了减税。问题的关键在于，我们必须坚持不断地提问：为什么要减税?减税的归宿在哪里?
如果是基于实施供给侧结构性改革目的而减税，那就须把减税的归宿落在削减政府支出上。通过最大限度地削减政府支出腾挪出减税的空间。如果是基于扩大需求的目的而减税，虽可以通过增加赤字来支撑，但必须适度，而不能无度。
所以，真正意义上的减税，并且不给未来添增新的税负因素的减税，特别是不伴随财政风险因子的减税，一定要以政府支出的同步削减为归宿。除此之外的任何其他别的什么归宿，都是要警惕的。
今年以来政府付出了很大努力来减税降费，迄今为止，营改增、给小微企业减税等，出发点都很好，也是具有积极效应的。下一步，若能在以扩大赤字支持减税的同时，同步的削减政府支出，从而以扩大赤字和削减政府支出两种归宿支撑减税降费，则必将收获“在适度扩大社会总需求的同时，着力于推进供给侧结构性改革”的政策效果。
这意味着，在当前，如何转变操作手法，将减税降费和削减政府支出相结合，是问题的关键所在。
《21世纪》：让政府自行削减政府开支，在某种程度上是政府的自我改革，难度应该比较大。不过，政治局会议提出要降低宏观税负，是否意味着可能进一步减税?还有，中央一直强调要推进包括财税改革在内的重要领域的改革，但财税改革似乎离预期也有一段距离。
高培勇：如何降低宏观税负，现在并没有进一步的消息。但可以确信，如果是着力于供给侧的结构性改革，减税就应该和减少政府支出同时进行;如果是以稳定宏观税负为前提，减税就一定是“此减彼增”的结构性减税。
因而，如果我们认可真正意义上的减税必须伴之以政府支出的同步削减，那么以财税改革的切实推进为政府支出的削减开道，便是接踵而来的必然选择。削减政府支出，肯定会触及到一系列重大利益格局的调整，这只有在改革的背景下，才有可能提上议事日程。所以，凝聚各方共识，把对于减税的追求落实到进一步推进财税体制改革的行动上，也应成为我们共同的目标。
7月26日，中共中央政治局会议分析当前经济形势，部署下半年经济工作时，指出要继续实施积极的财政政策和稳健的货币政策，为供给侧结构性改革营造良好宏观环境。在“三去一降一补”五大重点任务时，指出“降成本”的重点之一在于降低宏观税负。
区别于之前强调要“稳定宏观税负”，政治局会议首次提到要“降低宏观税负”，是否意味着减税规模有望进一步加大呢?
为此，21世纪经济报道记者(以下简称《21世纪》)专访了社科院财经战略研究院院长高培勇。高培勇指出，就减税而言，重要的是要关注减税的归宿。以扩大赤字的办法支撑减税，无异于以往刺激需求的操作。只有减税与削减政府支出规模同步，才可归之于供给侧结构性改革。
改革比预想的要困难
《21世纪》：中央反复强调要着力推进供给侧结构性改革，主要希望解决什么问题?
高培勇：十八大以来，中央围绕宏观调控提出了一系列新概念，从三期叠加，到经济新常态，到现在的供给侧结构性改革，是紧密衔接、一脉相承的，指向越来越明确。
三期叠加，指出了当时经济运行面临的主要矛盾和问题。“新常态”，则指出经济运行中呈现的很多特征不仅是新的，而且是符合规律的长期现象;再后来，进一步指出步入新常态的经济工作，特别是宏观调控的重点应该放在供给侧，以改革的方法推进结构问题的解决。
宏观调控，无论是侧重需求端还是供给端，最终都是希望通过调控实现供需平衡。需求端，主要从投资、消费、净出口着手;供给端，侧重生产要素供给，注重结构问题，包括人口、产业、区域经济等，也包括税负、制度供给等。
《21世纪》：侧重供给侧的调控，比如落实到生产要素的供给调控，跟当前供给侧结构性改革“三去一降一补”五大任务是什么关系?进展如何?
高培勇：推进供给侧结构性改革可归之于当前经济工作中的战略层面，这一战略的实施，则需要一系列举措安排。“三去一降一补”指的是当前，特别是2016年供给侧结构性改革的主要举措，这属于具体操作层面的问题。除此之外，还需要考虑其他方面举措。
就其推进状况来说，总的判断是，“三去一降一补”刚刚起步，比预想的要困难。比如，去产能在一些地区和行业出现反复。比如今年房地产市场大幅波动，在房地产市场带动下，钢材、水泥过剩情况出现弱化现象，一些地方的小钢厂、水泥厂又开工了。
习惯采用需求端调控
《21世纪》：房地产市场大幅波动，当前去库存，该采用什么政策呢?
高培勇：从战略上来讲，虽然我们已经明确要侧重在供给端的结构性改革，但实际操用中，所操用的办法，相当多的仍是大家熟悉的需求端操作。比如扩大政府支出、增加货币供给、减税等，都是传统意义上需求管理手段。政策着力点，要从需求端转到供给端，无论在理念、思想上，还是在战略的具体操作上，都还需要时间逐步适应。
以房地产调控去库存为例，需求端调控和供给端调控可以有所不同。着力于需求端，那就通过扩大房地产需求本身，如地方政府财政补贴、放松信贷支持等;供给端，则要支持房地产商降价去库存，比如降低房地产商的税费负担等，支持他们降低房价，来实现房地产市场的出清——这两种办法都可以，需要具体情况具体分析。
《21世纪》：房地产去库存，如果降低房地产商税费负担，是否能真正降低房价，还是个疑问。一些房地产项目已经是高利，针对房地产商降税，公众情绪上是否也未必能接受?
高培勇：我说的降低房地产商税费负担，其实就是给所有企业降低税费负担，而不是只着眼于这个行业本身。在中国，至少从上个世纪90年代开始，国民待遇原则已经逐步落实于税收政策安排。政府的税收调控，也要顺应市场调节，不能扭曲市场调节机制。
扩大赤字来减税难以持续
《21世纪》：言下之意，是对所有企业减税?很多分析指出货币政策效用有限，财政政策应该更加积极，市场对减税尤为期待——积极财政政策若着力加大政府支出力度，政府投资效率不高，效益未必好;而减税是能带来真正实惠、释放企业活力的事情。但，当前财政收入增速下行，部分省份财政收入出现负增长，减税空间有多大呢?
高培勇：减税空间有多大，根本上说来，取决于削减政府支出的空间有多大。很多人一味要求减税降费，但减税降费的结果是什么呢?税费是用来支撑政府支出的，2016年我国仅一般公共预算支出规模就达18万亿元。在政府总支出规模不变的条件下，单纯的减税降费只能是扩大赤字，即靠借钱来减税。
在当前的形势下，我不主张，甚至反对单纯通过扩大赤字去支撑减税。因为，这不仅会加大财政风险，而且，更重要的，这种办法与以往着眼于刺激需求的扩张性财政政策操作没什么两样，它还不是或主要不是供给侧结构性改革系列的操作。
常识告诉我们，金融、债务风险、企业风险以及其他别的什么风险，最终都会落到财政风险上。所以，财政风险是必须要守住的底线。
以财政赤字的扩大，来支持减税降费，当然可在一定范围使用，但不宜也不能过度。在政府支出规模不作任何削减的情况下，要降低宏观税负，从长远看，不仅这个税负降不下去，反而有可能蕴含更高的税负。
政府支出是否有削减的可能呢?应该说是有空间的，而且空间不小。现实生活中大手大脚花钱的事情不少，各个方面、各个系统遇事就向财政伸手要钱的情形不算少。但是否每一分钱都花得物有所值?是否每一项都是必须的支出?这些都值得重新进行审视。
当然，这里并不是说要运动式地削减政府支出，而应该通过人大代表切实履行其审批预算的责任和义务，来削减掉不必要的开支。以此为前提，实施减税降费，才是实施供给侧结构性改革的根本性、有效的办法。
很多事情，其实最后都会落到政府支出上。比如，本届政府三年来大力推动的简政放权，不能局限在简政放权本身，不能只是着眼于减少了多少审批项目、下放了多少行政权力。其根本落脚点，是应落实于政府支出规模因此缩小了多少。如果仅是政府放了权，少做事了，但政府支出没有相应削减，这种简政放权的效应是打了折扣的，还有很多潜在效应没有发挥出来。
根本上说来，政府宏观调控、其他方面供给侧结构性改革操作等，根本的出发点要落在政府支出规模的削减上——把不必要的开支降下来，这才是给企业减税降费的根本之策。
债务问题不容小觑
《21世纪》：2016年，我国财政赤字安排2.18万亿，赤字率上升到3%。2016年预算报告指出，相比2015年赤字规模增加5600亿元，增加的赤字主要用于减税。当时政策出来时，外界对这种支持减税的政策评价较高，但这种扩大赤字规模，来支持减税的举动，实际上是不是难以持续的?
高培勇：3%的赤字率，实际上是根据一般公共预算口径计算的。但是，注意到我国从2015年起实施了新预算法，新预算法相对于老预算法所发生的最大变化，就是新预算法是要覆盖一般公共预算、政府性基金预算、社会保险基金预算和国有资本经营预算等四本预算的。倘若按照四本账口径计算，就不应只是计入一般公共预算的赤字。除此之外，其他几本预算的赤字或近似于赤字的因素也是要纳入视野。
比如，2016年，政府性基金预算项下的专项债务规模为4000亿元。是否应计入赤字?还有，今年规模将近万亿的专项建设基金，实行90%的财政贴息，在某种意义上系“准国债”。是否应计算赤字?
另外，数万亿的地方置换债券发行。按照一般原理，用于置换存量债务的地方债，似不属于新增赤字范畴。但我国地方债置换的特殊之处在于，之前这些地方债属于“私生子”，并未“上户口”。现在将“私生子”公开化，准允“上户口”，毕竟与纯粹的置换债效应不同。是否在某种意义上属于赤字?起码要打个问号。
除此之外，当前各地推进PPP过程中，也隐含了不少政府欠债。
所有这些归拢起来，都是值得在实施减税操作时特别关注的。在当前的形势下实施减税，不能忽略与此相关的财政风险。只有将减税与财政风险通盘考虑，才可能是周全之策。
减税，同时削减政府开支
《21世纪》：当前随着经济下行压力加大，外界期待能有更多减税举措出台。但财政收入增长速度在下行，辽宁等省财政收入已经是负增长，财政系统囿于财政收入下滑，似乎难以进一步减税。
高培勇：这确是实际情况。但并不意味着实施不了减税。问题的关键在于，我们必须坚持不断地提问：为什么要减税?减税的归宿在哪里?
如果是基于实施供给侧结构性改革目的而减税，那就须把减税的归宿落在削减政府支出上。通过最大限度地削减政府支出腾挪出减税的空间。如果是基于扩大需求的目的而减税，虽可以通过增加赤字来支撑，但必须适度，而不能无度。
所以，真正意义上的减税，并且不给未来添增新的税负因素的减税，特别是不伴随财政风险因子的减税，一定要以政府支出的同步削减为归宿。除此之外的任何其他别的什么归宿，都是要警惕的。
今年以来政府付出了很大努力来减税降费，迄今为止，营改增、给小微企业减税等，出发点都很好，也是具有积极效应的。下一步，若能在以扩大赤字支持减税的同时，同步的削减政府支出，从而以扩大赤字和削减政府支出两种归宿支撑减税降费，则必将收获“在适度扩大社会总需求的同时，着力于推进供给侧结构性改革”的政策效果。
这意味着，在当前，如何转变操作手法，将减税降费和削减政府支出相结合，是问题的关键所在。
《21世纪》：让政府自行削减政府开支，在某种程度上是政府的自我改革，难度应该比较大。不过，政治局会议提出要降低宏观税负，是否意味着可能进一步减税?还有，中央一直强调要推进包括财税改革在内的重要领域的改革，但财税改革似乎离预期也有一段距离。
高培勇：如何降低宏观税负，现在并没有进一步的消息。但可以确信，如果是着力于供给侧的结构性改革，减税就应该和减少政府支出同时进行;如果是以稳定宏观税负为前提，减税就一定是“此减彼增”的结构性减税。
因而，如果我们认可真正意义上的减税必须伴之以政府支出的同步削减，那么以财税改革的切实推进为政府支出的削减开道，便是接踵而来的必然选择。削减政府支出，肯定会触及到一系列重大利益格局的调整，这只有在改革的背景下，才有可能提上议事日程。所以，凝聚各方共识，把对于减税的追求落实到进一步推进财税体制改革的行动上，也应成为我们共同的目标。
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