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PPP迎来新发展 专家称利益共享风险共担长期合作是核心
来源：财会信报 添加日期：2016年06月07日
近期，国家发改委牵头，财政部、国务院法制办等11个部委参加，正在加快推进政府和社会资本合作(PPP)领域的立法工作，力争今年三季度将立法草案上报国务院。
经过两年多的宣传和实践，PPP在各地的热度开始升温。据财政部PPP中心统计，仅一季度PPP入库项目就共计7721个，总投资8.78万亿元。
5月26日，天达共和律师事务所联合中国公司法务联盟在京举办了“PPP政策及案例”研讨会。天达共和合伙人姚毅律师和资深律师翟耸君分别就PPP的发展历程、立法动态、在实际中的推广应用效果及实践中存在的问题进行了阐释，80余位公司法务人员参加了本次研讨会。
那么，PPP在我国有着怎样的发展历程?立法的进程如何?PPP在推广和应用中存在哪些问题?《财会信报》记者就此梳理了研讨会上的相关内容。
发展历程
PPP起步于80年代后期 2013年迎来新发展
PPP是英文“Public-Pri?鄄vate-Partnerships”的简写，中文直译为“公私合伙制”。 该概念的提出源自上世纪90年代初的英国。指政府与私人组织之间，为了合作建设城市基础设施项目,或是为了提供某种公共物品和服务，以特许权为基础，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系，并通过签署合同来明确双方的权利和义务，以确保合作的顺利完成，最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。
PPP(政府与社会资本合作模式)项目在我国也并不算是新鲜事物。上世纪80年代后期，我国基础设施领域的一些项目便以中外合作的形式得以开展。例如，深圳沙角B电厂、广州白天鹅饭店等都是采取中外合作经营企业的模式进行建设、运营的。
姚毅介绍，财政部于2014年提出的一系列相关概念都是参考了英国、法国等PPP发展比较成熟国家的经验。目前大部分的部门规章集中发布于2014年和2015年，其中的重中之重是由发改委联合六部委于2015年4月发布的《基础设施和公用事业特许经营办法》。在该文件中，发改委使用了“特许经营”的概念，而财政部对此使用的是PPP概念。对于特许经营与PPP在内涵与外延上的是否一致，一直存在争议。而从实务操作的角度来看，在基础设施及市政公用事业以公权让渡形式开展的PPP项目就是政府特许经营项目，二者实际上是同一个概念。在PPP领域里，如果不适用特许经营，则可以是一个普通的混合所有制合作的概念，只是目前在“满城尽带PPP”的形势下，许多项目摇身一变就成了PPP项目，只为争取更多的政策或资金上的支持，但究竟如何按照PPP模式进行操作，还没有一个固定的模式。
政府对PPP的定义在不同的文件中有不同的定义。在国办下发的《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》中，PPP被定义为政府采购、政府采取竞争性方式选择具有社会运营能力的资本，双方按照平等协商的原则订立合同，明确权利关系，由社会资本提供公共服务，政府根据公共服务绩效评价结构向社会资本支付费用，保证社会资本获得合理收益。发改委的上述文件中对PPP的定义为，政府为增强社会服务供给能力，提高效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式与社会资本建立利益共享、风险共担、长期合作关系。姚毅认为，不管是哪种PPP的定义，有三个内核是不变的：第一，利益共享;第二，风险共担;第三，长期合作。
PPP的模式最开始时就是以特许经营模式开展的BOT(Build-Operate-Transfer)项目。BOT模式为PPP项目中较为常见且具有典型意义的模式，意为建设-运营-移交，其基本模式是政府为项目的建设和经营提供一种特许经营协议作为融资基础，由本国或外国公司作为投资者和经营者安排融资、建设项目，在有限的时间内经营项目并获得合理的回报，最后根据协议将项目归还给政府。
姚毅介绍，在上世纪80年代到90年代，对于特许经营，只有原外经贸部的单行规定和国务院的政策、发改委的规定对其进行规范。从2002年开始，建设部发布了《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》，标志着BOT项目进入了市场化运作的阶段。此后，在市政公用行业，特别是供水、污水处理、公路、桥梁等领域，BOT进入了快速发展时期。后来遵循的最规范的法规就是2004年建设部发布的《市政公用事业特许经营管理办法》，对于BOT项目的操作很有指导意义。2008年四万亿经济刺激计划出台后，PPP领域的发展受到了一定的阻碍，且自此PPP业务再没有大的发展。直到2013年，国务院出台了《关于加强城市基础设施建设的意见》，PPP才迎来了一个新的发展阶段。2014年财政部成立了专门的PPP工作小组，并于同年9月由财政部部长楼继伟第一次正式对外推出PPP项目。
从2013年到2015年，财政部牵头制定了一系列有关PPP的法规、政策、指引。在目前关于PPP的法律法规中，部门规章占据了绝大部分，其中比较重要的有《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》。在此之后，国务院于2014年11月发布了《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会资本投资的指导意见》，对PPP领域的发展提供了导向性指引。
立法动态
项目能否划入PPP领域是本次立法关键
立法侧重在机制建设。业界期待能对实践中的模糊地带加以明晰。PPP领域的立法，除了发改委外，财政部也在牵头PPP立法工作，部委间的协调尚有待加强。
姚毅指出，因为部门规章与指导性文件有重叠、冲突，我国现时缺乏一个上位法厘清目前PPP项目中的乱象。基于此，目前在PPP实务操作中也存在很多的冲突，比如争议解决机制。从上世纪90年代开始做的BOT项目，参考援引的是澳大利亚、英国的特许经营合同的模板，其中通用的争议解决机制是仲裁，先是专家裁决，如果不能解决问题就进入仲裁程序。我国一般选用的是中国国际经济贸易仲裁委员会，比较公正独立，因为如果选择项目当地的仲裁委员会可能会受到当地政府的干预。2015年, 最高法出台新修改的《行政诉讼法》的《司法解释》中明确,特许经营协议应划为行政诉讼范围内，这就堵死了仲裁道路。如果属于行政诉讼范围的人，仲裁委员会就会拒绝仲裁;而法院同样会不予受理，因为合同中明确规定了争议解决采取仲裁方式。
姚毅表示，现时的立法难点之一是社会上对于PPP模式认识不一。一般认为，PPP就是特许经营项目。那是不是只要涉及到政府与社会资本合作的项目都叫PPP?她举例，台湾建业律师事务所曾提供过一个当地案例，由项目公司建造一个长途汽车中转站，原本它的收益很有限，属于政府补贴性质，但公司与政府协商一致后，把周边全部土地都用做商业性开发，给汽车中转站提供附加经济价值。这是一个很有代表性的PPP项目。那么问题来了，国内地产项目是不是只要和政府合作就算PPP项目?因为各地都有PPP中心，只要是PPP项目就有相应的优惠待遇。对于该问题，部委之间意见不统一。目前我们援引的模式主要是澳大利亚、英国等PPP领域发展很成熟的国家的模式。PPP项目在澳大利亚主要有两个领域，一个是经济基础设施，一个是社会基础设施。经济基础设施包括水厂、电厂、轨道交通等市政公用的基础设施，而社会基础设施包括学校、医院、监狱、图书馆。“项目是否能划入PPP领域是本次立法的一个关键点。”姚毅说。
姚毅指出，本次立法的关键问题还包括法律适用范围问题---是特许经营法还是政府与社会合作法。根据目前的专家讨论情况分析，下阶段较为可能的结果是立为特许经营法，而其实质规范的就是PPP项目。
合作伙伴选择机制也是本次立法的重点关注问题。PPP项目中政府怎样选择合作伙伴，这涉及到合作伙伴是否适合，什么样的部门是适合的签约部门，什么样的部门是适合的执行部门，市场资本的准入标准等。这些问题在这部法中都应有所体现，项目审批过程中的职责和程序也应该能够尽量明确。
还有，特许经营协议项下的权利义务也是需要解决的问题。如何平衡社会资本的经济效益，又能保证公共利益优先，这是世界各国PPP项目中最难把握的问题。今年，政府大力推广PPP项目，而民间资本反应冷淡。政府应更多地从行业投资人、财务投资人、项目方来考虑，如何真正地使PPP项目得到推广。
此次立法另一个突破性的发展是融资模式。融资模式可以分为股权融资、债权融资、项目融资等。但项目融资在中国一直没有开展起来。目前的一轮PPP模式中，引导基金、产业基金如何介入PPP项目，如何退出，这是在传统的BOT项目中不会出现的。项目公司的股权是否可以交易?这在以前是不允许的，但如果PPP项目仍不允许，可能项目就完结了。
如何解决法律与法律之间的冲突，在众多的法律中如何进行梳理、援引，如何衔接它们之间的关系，同样是这部法律中应该考虑到的。
推广实践
PPP的形式不必拘泥于其定义
近日，由国家发改委主办、外交部协办的“亚太经合组织(APEC)城镇化高层论坛”在浙江省宁波市开幕。国家发改委主任徐绍史在演讲中提出，应加强城市基础设施建设，推广政府和社会资本合作(PPP)模式，加大政府和社会投入。
翟耸君表示，PPP不仅是对城市的建设，而且可以提升城市品位，使老百姓的生活更加优质，使公共服务产品有显著的改善。在PPP项目设计中一定要考虑现金流，考虑如何为老百姓提供其认可的服务，提供其愿意花钱的服务。
地方财政赤字的原因是土地财政恶性循环,造成政府负债不断增加。而PPP模式有助于解决政府融资困难,但它绝不仅仅是融资工具，也不能因此而增加纳税人的负担。PPP模式的本质属性应该是各种管理、商业和创新技术，而不是简单的融资方式。
翟耸君介绍，以污水处理为例，可以看出从1997年开始一直到2008年，社会资本参与污水处理厂的建设是十分积极的，因为可以形成稳定的收益。2008年的时候，出现陡然下降，是因为国家推出了四万亿的政策，政府不缺现金。PPP项目能不能推出，在哪个地方推出，是与政府的现金流息息相关的。到2012年四万亿政策慢慢消化，PPP又有了一个回升的趋势。
我国的PPP收益率在世界上是名列前茅的，因为它涉及到大量的城市化进程。根据统计，大部分PPP项目还是集中在市政项目，如污水处理、轨道交通等。英国和加拿大等推行PPP项目比较成功的国家，其投资领域主要集中在医疗、教育等。
翟耸君认为，不要拘泥于PPP的定义，只要有政府方参与、社会资本合作，建立一种长期合作、利益共享、风险共担的机制，就可以视为PPP。
他提示，在新的基础设施投资领域，有一个新的显著特点是越来越综合化。原来的PPP项目是一个点、一个线、一个单独的项目，比如，一个桥梁、一个管道，在新的情形下，PPP项目呈现网状形式，例如，整个城市的供水、排水管网，燃气、供暖管网系统,公共交通系统。而更高端的PPP形式是区域性的，在点、线、网络型的基础上,顺应中国大规模的新型城镇化建设需要发展而来,不再是单纯的公用事业或单一项目的开发。而是土地一级开发、城市运营的发展模式。
任何的项目都不可避免地会出现风险。翟耸君提出，PPP的项目风险主要体现在以下几个方面：一是政策风险，包括撤销、征用和扣押风险，排他性风险，法律变更风险等，这些风险应该由政府承担。
二是建设风险，包括土地收购，土地补偿费、成本超支，融资成本增加等，这些风险应该在政府和社会资本之间合理分配。
三是运营风险，包括政府部门错误、特许经营公司错误、特许权所有人导致的协议终止等，这些风险应该由政府和社会资本方共同承担。
四是市场和收入风险，包括收益不足、随需求量波动、项目移交失败等，这些风险应该由政府来承担。
五是金融风险，包括通胀风险、利率风险、外币可获得性等，这些风险应该在政府和社会资本之间合理分配。
此外，翟耸君总结了本轮PPP推广以来实践中遇见的主要问题：一是顶层设计有待完善;二是公共部门仍青睐与准“公共部门”进行合作;三是社会资本的议价能力逐渐减弱,超低价中标项目频现;四是示范性项目质量不高;五是无追索权或有限追索权的项目融资支付难以实现。
他表示，PPP项目的融资就是要通过项目公司进行融资，使项目剥离出母公司的资产负债表。但我国的银行体系都需要有母公司的担保或者土地的担保。而在城市公共基础设施领域，土地是划拨用地，所以没有办法用土地进行抵押，只能通过母公司担保，完成相关授信。但是，项目融资困难时可以引入基金公司的夹层基金概念，使得项目剥离或者出表，这样可以让项目公司实现中国式的无追索权的融资。
而目前在PPP已生效判例中涉及到的主要问题有：采购程序及特许权的取得、管辖权之争---行政vs民诉、特许收益权的质押等。
经过两年多的宣传和实践，PPP在各地的热度开始升温。据财政部PPP中心统计，仅一季度PPP入库项目就共计7721个，总投资8.78万亿元。
5月26日，天达共和律师事务所联合中国公司法务联盟在京举办了“PPP政策及案例”研讨会。天达共和合伙人姚毅律师和资深律师翟耸君分别就PPP的发展历程、立法动态、在实际中的推广应用效果及实践中存在的问题进行了阐释，80余位公司法务人员参加了本次研讨会。
那么，PPP在我国有着怎样的发展历程?立法的进程如何?PPP在推广和应用中存在哪些问题?《财会信报》记者就此梳理了研讨会上的相关内容。
发展历程
PPP起步于80年代后期 2013年迎来新发展
PPP是英文“Public-Pri?鄄vate-Partnerships”的简写，中文直译为“公私合伙制”。 该概念的提出源自上世纪90年代初的英国。指政府与私人组织之间，为了合作建设城市基础设施项目,或是为了提供某种公共物品和服务，以特许权为基础，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系，并通过签署合同来明确双方的权利和义务，以确保合作的顺利完成，最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。
PPP(政府与社会资本合作模式)项目在我国也并不算是新鲜事物。上世纪80年代后期，我国基础设施领域的一些项目便以中外合作的形式得以开展。例如，深圳沙角B电厂、广州白天鹅饭店等都是采取中外合作经营企业的模式进行建设、运营的。
姚毅介绍，财政部于2014年提出的一系列相关概念都是参考了英国、法国等PPP发展比较成熟国家的经验。目前大部分的部门规章集中发布于2014年和2015年，其中的重中之重是由发改委联合六部委于2015年4月发布的《基础设施和公用事业特许经营办法》。在该文件中，发改委使用了“特许经营”的概念，而财政部对此使用的是PPP概念。对于特许经营与PPP在内涵与外延上的是否一致，一直存在争议。而从实务操作的角度来看，在基础设施及市政公用事业以公权让渡形式开展的PPP项目就是政府特许经营项目，二者实际上是同一个概念。在PPP领域里，如果不适用特许经营，则可以是一个普通的混合所有制合作的概念，只是目前在“满城尽带PPP”的形势下，许多项目摇身一变就成了PPP项目，只为争取更多的政策或资金上的支持，但究竟如何按照PPP模式进行操作，还没有一个固定的模式。
政府对PPP的定义在不同的文件中有不同的定义。在国办下发的《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》中，PPP被定义为政府采购、政府采取竞争性方式选择具有社会运营能力的资本，双方按照平等协商的原则订立合同，明确权利关系，由社会资本提供公共服务，政府根据公共服务绩效评价结构向社会资本支付费用，保证社会资本获得合理收益。发改委的上述文件中对PPP的定义为，政府为增强社会服务供给能力，提高效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式与社会资本建立利益共享、风险共担、长期合作关系。姚毅认为，不管是哪种PPP的定义，有三个内核是不变的：第一，利益共享;第二，风险共担;第三，长期合作。
PPP的模式最开始时就是以特许经营模式开展的BOT(Build-Operate-Transfer)项目。BOT模式为PPP项目中较为常见且具有典型意义的模式，意为建设-运营-移交，其基本模式是政府为项目的建设和经营提供一种特许经营协议作为融资基础，由本国或外国公司作为投资者和经营者安排融资、建设项目，在有限的时间内经营项目并获得合理的回报，最后根据协议将项目归还给政府。
姚毅介绍，在上世纪80年代到90年代，对于特许经营，只有原外经贸部的单行规定和国务院的政策、发改委的规定对其进行规范。从2002年开始，建设部发布了《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》，标志着BOT项目进入了市场化运作的阶段。此后，在市政公用行业，特别是供水、污水处理、公路、桥梁等领域，BOT进入了快速发展时期。后来遵循的最规范的法规就是2004年建设部发布的《市政公用事业特许经营管理办法》，对于BOT项目的操作很有指导意义。2008年四万亿经济刺激计划出台后，PPP领域的发展受到了一定的阻碍，且自此PPP业务再没有大的发展。直到2013年，国务院出台了《关于加强城市基础设施建设的意见》，PPP才迎来了一个新的发展阶段。2014年财政部成立了专门的PPP工作小组，并于同年9月由财政部部长楼继伟第一次正式对外推出PPP项目。
从2013年到2015年，财政部牵头制定了一系列有关PPP的法规、政策、指引。在目前关于PPP的法律法规中，部门规章占据了绝大部分，其中比较重要的有《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》。在此之后，国务院于2014年11月发布了《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会资本投资的指导意见》，对PPP领域的发展提供了导向性指引。
立法动态
项目能否划入PPP领域是本次立法关键
立法侧重在机制建设。业界期待能对实践中的模糊地带加以明晰。PPP领域的立法，除了发改委外，财政部也在牵头PPP立法工作，部委间的协调尚有待加强。
姚毅指出，因为部门规章与指导性文件有重叠、冲突，我国现时缺乏一个上位法厘清目前PPP项目中的乱象。基于此，目前在PPP实务操作中也存在很多的冲突，比如争议解决机制。从上世纪90年代开始做的BOT项目，参考援引的是澳大利亚、英国的特许经营合同的模板，其中通用的争议解决机制是仲裁，先是专家裁决，如果不能解决问题就进入仲裁程序。我国一般选用的是中国国际经济贸易仲裁委员会，比较公正独立，因为如果选择项目当地的仲裁委员会可能会受到当地政府的干预。2015年, 最高法出台新修改的《行政诉讼法》的《司法解释》中明确,特许经营协议应划为行政诉讼范围内，这就堵死了仲裁道路。如果属于行政诉讼范围的人，仲裁委员会就会拒绝仲裁;而法院同样会不予受理，因为合同中明确规定了争议解决采取仲裁方式。
姚毅表示，现时的立法难点之一是社会上对于PPP模式认识不一。一般认为，PPP就是特许经营项目。那是不是只要涉及到政府与社会资本合作的项目都叫PPP?她举例，台湾建业律师事务所曾提供过一个当地案例，由项目公司建造一个长途汽车中转站，原本它的收益很有限，属于政府补贴性质，但公司与政府协商一致后，把周边全部土地都用做商业性开发，给汽车中转站提供附加经济价值。这是一个很有代表性的PPP项目。那么问题来了，国内地产项目是不是只要和政府合作就算PPP项目?因为各地都有PPP中心，只要是PPP项目就有相应的优惠待遇。对于该问题，部委之间意见不统一。目前我们援引的模式主要是澳大利亚、英国等PPP领域发展很成熟的国家的模式。PPP项目在澳大利亚主要有两个领域，一个是经济基础设施，一个是社会基础设施。经济基础设施包括水厂、电厂、轨道交通等市政公用的基础设施，而社会基础设施包括学校、医院、监狱、图书馆。“项目是否能划入PPP领域是本次立法的一个关键点。”姚毅说。
姚毅指出，本次立法的关键问题还包括法律适用范围问题---是特许经营法还是政府与社会合作法。根据目前的专家讨论情况分析，下阶段较为可能的结果是立为特许经营法，而其实质规范的就是PPP项目。
合作伙伴选择机制也是本次立法的重点关注问题。PPP项目中政府怎样选择合作伙伴，这涉及到合作伙伴是否适合，什么样的部门是适合的签约部门，什么样的部门是适合的执行部门，市场资本的准入标准等。这些问题在这部法中都应有所体现，项目审批过程中的职责和程序也应该能够尽量明确。
还有，特许经营协议项下的权利义务也是需要解决的问题。如何平衡社会资本的经济效益，又能保证公共利益优先，这是世界各国PPP项目中最难把握的问题。今年，政府大力推广PPP项目，而民间资本反应冷淡。政府应更多地从行业投资人、财务投资人、项目方来考虑，如何真正地使PPP项目得到推广。
此次立法另一个突破性的发展是融资模式。融资模式可以分为股权融资、债权融资、项目融资等。但项目融资在中国一直没有开展起来。目前的一轮PPP模式中，引导基金、产业基金如何介入PPP项目，如何退出，这是在传统的BOT项目中不会出现的。项目公司的股权是否可以交易?这在以前是不允许的，但如果PPP项目仍不允许，可能项目就完结了。
如何解决法律与法律之间的冲突，在众多的法律中如何进行梳理、援引，如何衔接它们之间的关系，同样是这部法律中应该考虑到的。
推广实践
PPP的形式不必拘泥于其定义
近日，由国家发改委主办、外交部协办的“亚太经合组织(APEC)城镇化高层论坛”在浙江省宁波市开幕。国家发改委主任徐绍史在演讲中提出，应加强城市基础设施建设，推广政府和社会资本合作(PPP)模式，加大政府和社会投入。
翟耸君表示，PPP不仅是对城市的建设，而且可以提升城市品位，使老百姓的生活更加优质，使公共服务产品有显著的改善。在PPP项目设计中一定要考虑现金流，考虑如何为老百姓提供其认可的服务，提供其愿意花钱的服务。
地方财政赤字的原因是土地财政恶性循环,造成政府负债不断增加。而PPP模式有助于解决政府融资困难,但它绝不仅仅是融资工具，也不能因此而增加纳税人的负担。PPP模式的本质属性应该是各种管理、商业和创新技术，而不是简单的融资方式。
翟耸君介绍，以污水处理为例，可以看出从1997年开始一直到2008年，社会资本参与污水处理厂的建设是十分积极的，因为可以形成稳定的收益。2008年的时候，出现陡然下降，是因为国家推出了四万亿的政策，政府不缺现金。PPP项目能不能推出，在哪个地方推出，是与政府的现金流息息相关的。到2012年四万亿政策慢慢消化，PPP又有了一个回升的趋势。
我国的PPP收益率在世界上是名列前茅的，因为它涉及到大量的城市化进程。根据统计，大部分PPP项目还是集中在市政项目，如污水处理、轨道交通等。英国和加拿大等推行PPP项目比较成功的国家，其投资领域主要集中在医疗、教育等。
翟耸君认为，不要拘泥于PPP的定义，只要有政府方参与、社会资本合作，建立一种长期合作、利益共享、风险共担的机制，就可以视为PPP。
他提示，在新的基础设施投资领域，有一个新的显著特点是越来越综合化。原来的PPP项目是一个点、一个线、一个单独的项目，比如，一个桥梁、一个管道，在新的情形下，PPP项目呈现网状形式，例如，整个城市的供水、排水管网，燃气、供暖管网系统,公共交通系统。而更高端的PPP形式是区域性的，在点、线、网络型的基础上,顺应中国大规模的新型城镇化建设需要发展而来,不再是单纯的公用事业或单一项目的开发。而是土地一级开发、城市运营的发展模式。
任何的项目都不可避免地会出现风险。翟耸君提出，PPP的项目风险主要体现在以下几个方面：一是政策风险，包括撤销、征用和扣押风险，排他性风险，法律变更风险等，这些风险应该由政府承担。
二是建设风险，包括土地收购，土地补偿费、成本超支，融资成本增加等，这些风险应该在政府和社会资本之间合理分配。
三是运营风险，包括政府部门错误、特许经营公司错误、特许权所有人导致的协议终止等，这些风险应该由政府和社会资本方共同承担。
四是市场和收入风险，包括收益不足、随需求量波动、项目移交失败等，这些风险应该由政府来承担。
五是金融风险，包括通胀风险、利率风险、外币可获得性等，这些风险应该在政府和社会资本之间合理分配。
此外，翟耸君总结了本轮PPP推广以来实践中遇见的主要问题：一是顶层设计有待完善;二是公共部门仍青睐与准“公共部门”进行合作;三是社会资本的议价能力逐渐减弱,超低价中标项目频现;四是示范性项目质量不高;五是无追索权或有限追索权的项目融资支付难以实现。
他表示，PPP项目的融资就是要通过项目公司进行融资，使项目剥离出母公司的资产负债表。但我国的银行体系都需要有母公司的担保或者土地的担保。而在城市公共基础设施领域，土地是划拨用地，所以没有办法用土地进行抵押，只能通过母公司担保，完成相关授信。但是，项目融资困难时可以引入基金公司的夹层基金概念，使得项目剥离或者出表，这样可以让项目公司实现中国式的无追索权的融资。
而目前在PPP已生效判例中涉及到的主要问题有：采购程序及特许权的取得、管辖权之争---行政vs民诉、特许收益权的质押等。
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