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“土十条”预计拉动GDP2.7万亿元 6地建立先行区
来源：21世纪经济报道 添加日期：2016年06月01日
千呼万唤始出来。5月31日，国务院印发《土壤污染防治行动计划》(以下简称《行动计划》，也即俗称的“土十条”)。至此，本届政府的三大环保行动计划已经全部出台。
此前，国务院先后于2013年9月和2015年4月发布《大气污染防治行动计划》和《水污染防治行动计划》。
《行动计划》提出，未来十五年的土壤污染治理的主要指标为：到2020年，受污染耕地安全利用率达到90%左右，污染地块安全利用率达到90%以上。到2030年，受污染耕地安全利用率达到95%以上，污染地块安全利用率达到95%以上。
“在中国未来的环境污染治理中，土壤将是重头戏。《行动计划》明确了未来土壤污染治理的路线图，尤为值得关注的是将农用地污染治理放到了一个非常突出的位置。”湖南永清环保股份有限公司董事长刘正军对21世纪经济报道分析。
环保部南京环境科学研究所土壤污染防治研究中心主任林玉锁介绍，我国污染地块土壤修复技术水平、施工能力和工程经验总体上较落后。通过未来5年-10年不断努力，中国能形成具有中国特色的土壤修复技术体系，大大推动土壤修复产业的发展。
根据环保部测算，实施《行动计划》，预计可拉动GDP增长约2.7万亿元，可新增就业人口200万人以上。到2020年，预计可带动环保产业新增产值约4500亿元。
2018年底前完成农用地污染详查
环保部有关负责人解读时指出，全面准确掌握土壤污染状况，是开展土壤污染防治与监管工作的重要基础。
此前，2014年环保部和国土部公开了2005-2013年期间开展的首次全国土壤污染状况调查的结果：全国土壤总的点位超标率为16.1%，其中轻微、轻度、中度和重度污染点位比例分别为11.2%、2.3%、1.5%和1.1%。从土地利用类型看，耕地、林地、草地土壤点位超标率分别为19.4%、10.0%、10.4%。
在全国首次土壤污染调查之外，国土部和农业部也开展了相关调查。
1999年以来，国土资源部开展了多目标区域地球化学调查，截止到2014年，已完成调查面积150.7万平方公里，其中耕地调查面积13.86亿亩，占全国耕地总面积的68%。
2012年，农业部启动了农产品产地土壤重金属污染调查，调查面积16.23亿亩。
“总体上看，已完成的土壤环境调查，初步掌握了全国土壤污染的基本特征和格局，了解了土壤主要污染物。”环保部有关负责人分析，但是，由于调查时间跨度大，调查方法不统一，调查精度难以满足土壤污染风险管控和治理修复的需要，因此需要开展土壤污染详查。
为此，《行动计划》提出，在现有相关调查基础上，以农用地和重点行业企业用地为重点，开展土壤污染状况详查，2018年底前查明农用地土壤污染的面积、分布及其对农产品质量的影响;2020年底前掌握重点行业企业用地中的污染地块分布及其环境风险情况。
国务院要求，环保部牵头、财政部、国土资源部、农业部、国家卫生计生委等参与制定详查总体方案和技术规定，开展技术指导、监督检查和成果审核。建立土壤环境质量状况定期调查制度，每10年开展1次。
《行动计划》提出，建设土壤环境质量监测网络。资料显示，截至2015年12月，环保部已在全国设置了土壤环境质量监测国控点位31367个，其中包括一般点位22816个，风险点位8551个，已覆盖90%县(市、区)。2016年拟再增加7000个风险点位。
国务院要求，2017年底前，完成土壤环境质量国控监测点位设置，建成国家土壤环境质量监测网络，充分发挥行业监测网作用，基本形成土壤环境监测能力。2020年底前，实现土壤环境质量监测点位所有县(市、区)全覆盖。
国务院强调，利用环境保护、国土资源、农业等部门相关数据，建立土壤环境基础数据库，构建全国土壤环境信息化管理平台，力争2018年底前完成。
六地启动
综合防治先行区建设
“由于土壤污染的自身特点，导致土壤污染治理相比大气和水而言，周期更长、难度更大、投入更高、效果更慢。”环保部规划院土壤环境保护中心主任王夏晖研究员分析。
王夏晖提出，在解决土壤污染问题时，要避免照搬大气、水污染治理思路和技术路径，需要考虑土地利用类型、污染程度、污染物类别、技术经济条件等因素，综合确定土壤污染防治思路。
因此，《行动方案》针对农用地和建设用地分别提出了分类管控的方案。按污染程度将农用地划为三个类别，未污染和轻微污染的划为优先保护类，轻度和中度污染的划为安全利用类，重度污染的划为严格管控类，以耕地为重点，分别采取相应管理措施，保障农产品质量安全。
《行动方案》提出，研究将严格管控类耕地纳入国家新一轮退耕还林还草实施范围，制定实施重度污染耕地种植结构调整或退耕还林还草计划。
环保部有关负责人解释，基于目前的经济技术水平，对重度污染耕地进行治理与修复，资金投入大，时间周期长，并可能对土壤功能造成严重破坏。
环保部分析，考虑到我国耕地资源有限的基本国情，国家对重度污染耕地采取种植结构调整或退耕还林还草等措施，既充分利用了土地资源，又避免了产出超标粮食的风险。
国务院要求，继续在湖南长株潭地区开展重金属污染耕地修复及农作物种植结构调整试点。实行耕地轮作休耕制度试点。到2020年，重度污染耕地种植结构调整或退耕还林还草面积力争达到2000万亩。
同时，《行动计划》提出，实施建设用地准入管理，防范人居环境风险。
自2017年起，对拟收回土地使用权的有色金属冶炼、石油加工、化工、焦化、电镀、制革等行业企业用地，以及用途拟变更为居住和商业、学校、医疗、养老机构等公共设施的上述企业用地，由土地使用权人负责开展土壤环境状况调查评估;已经收回的，由所在地市、县级人民政府负责开展调查评估。
自2018年起，重度污染农用地转为城镇建设用地的，由所在地市、县级人民政府负责组织开展调查评估。调查评估结果向所在地环境保护、城乡规划、国土资源部门备案。
对此，国家提出对建设用地采取分用途明确管理措施。自2017年起，各地要结合土壤污染状况详查情况，根据建设用地土壤环境调查评估结果，逐步建立污染地块名录及其开发利用的负面清单，合理确定土地用途。
根据国务院的要求，符合相应规划用地土壤环境质量要求的地块，可进入用地程序。暂不开发利用或现阶段不具备治理修复条件的污染地块，由所在地县级人民政府组织划定管控区域，设立标识，发布公告，开展土壤、地表水、地下水、空气环境监测;发现污染扩散的，有关责任主体要及时采取污染物隔离、阻断等环境风险管控措施。
此外，2016年底前，国家将在浙江省台州市、湖北省黄石市、湖南省常德市、广东省韶关市、广西壮族自治区河池市和贵州省铜仁市启动土壤污染综合防治先行区建设。
此前，国务院先后于2013年9月和2015年4月发布《大气污染防治行动计划》和《水污染防治行动计划》。
《行动计划》提出，未来十五年的土壤污染治理的主要指标为：到2020年，受污染耕地安全利用率达到90%左右，污染地块安全利用率达到90%以上。到2030年，受污染耕地安全利用率达到95%以上，污染地块安全利用率达到95%以上。
“在中国未来的环境污染治理中，土壤将是重头戏。《行动计划》明确了未来土壤污染治理的路线图，尤为值得关注的是将农用地污染治理放到了一个非常突出的位置。”湖南永清环保股份有限公司董事长刘正军对21世纪经济报道分析。
环保部南京环境科学研究所土壤污染防治研究中心主任林玉锁介绍，我国污染地块土壤修复技术水平、施工能力和工程经验总体上较落后。通过未来5年-10年不断努力，中国能形成具有中国特色的土壤修复技术体系，大大推动土壤修复产业的发展。
根据环保部测算，实施《行动计划》，预计可拉动GDP增长约2.7万亿元，可新增就业人口200万人以上。到2020年，预计可带动环保产业新增产值约4500亿元。
2018年底前完成农用地污染详查
环保部有关负责人解读时指出，全面准确掌握土壤污染状况，是开展土壤污染防治与监管工作的重要基础。
此前，2014年环保部和国土部公开了2005-2013年期间开展的首次全国土壤污染状况调查的结果：全国土壤总的点位超标率为16.1%，其中轻微、轻度、中度和重度污染点位比例分别为11.2%、2.3%、1.5%和1.1%。从土地利用类型看，耕地、林地、草地土壤点位超标率分别为19.4%、10.0%、10.4%。
在全国首次土壤污染调查之外，国土部和农业部也开展了相关调查。
1999年以来，国土资源部开展了多目标区域地球化学调查，截止到2014年，已完成调查面积150.7万平方公里，其中耕地调查面积13.86亿亩，占全国耕地总面积的68%。
2012年，农业部启动了农产品产地土壤重金属污染调查，调查面积16.23亿亩。
“总体上看，已完成的土壤环境调查，初步掌握了全国土壤污染的基本特征和格局，了解了土壤主要污染物。”环保部有关负责人分析，但是，由于调查时间跨度大，调查方法不统一，调查精度难以满足土壤污染风险管控和治理修复的需要，因此需要开展土壤污染详查。
为此，《行动计划》提出，在现有相关调查基础上，以农用地和重点行业企业用地为重点，开展土壤污染状况详查，2018年底前查明农用地土壤污染的面积、分布及其对农产品质量的影响;2020年底前掌握重点行业企业用地中的污染地块分布及其环境风险情况。
国务院要求，环保部牵头、财政部、国土资源部、农业部、国家卫生计生委等参与制定详查总体方案和技术规定，开展技术指导、监督检查和成果审核。建立土壤环境质量状况定期调查制度，每10年开展1次。
《行动计划》提出，建设土壤环境质量监测网络。资料显示，截至2015年12月，环保部已在全国设置了土壤环境质量监测国控点位31367个，其中包括一般点位22816个，风险点位8551个，已覆盖90%县(市、区)。2016年拟再增加7000个风险点位。
国务院要求，2017年底前，完成土壤环境质量国控监测点位设置，建成国家土壤环境质量监测网络，充分发挥行业监测网作用，基本形成土壤环境监测能力。2020年底前，实现土壤环境质量监测点位所有县(市、区)全覆盖。
国务院强调，利用环境保护、国土资源、农业等部门相关数据，建立土壤环境基础数据库，构建全国土壤环境信息化管理平台，力争2018年底前完成。
六地启动
综合防治先行区建设
“由于土壤污染的自身特点，导致土壤污染治理相比大气和水而言，周期更长、难度更大、投入更高、效果更慢。”环保部规划院土壤环境保护中心主任王夏晖研究员分析。
王夏晖提出，在解决土壤污染问题时，要避免照搬大气、水污染治理思路和技术路径，需要考虑土地利用类型、污染程度、污染物类别、技术经济条件等因素，综合确定土壤污染防治思路。
因此，《行动方案》针对农用地和建设用地分别提出了分类管控的方案。按污染程度将农用地划为三个类别，未污染和轻微污染的划为优先保护类，轻度和中度污染的划为安全利用类，重度污染的划为严格管控类，以耕地为重点，分别采取相应管理措施，保障农产品质量安全。
《行动方案》提出，研究将严格管控类耕地纳入国家新一轮退耕还林还草实施范围，制定实施重度污染耕地种植结构调整或退耕还林还草计划。
环保部有关负责人解释，基于目前的经济技术水平，对重度污染耕地进行治理与修复，资金投入大，时间周期长，并可能对土壤功能造成严重破坏。
环保部分析，考虑到我国耕地资源有限的基本国情，国家对重度污染耕地采取种植结构调整或退耕还林还草等措施，既充分利用了土地资源，又避免了产出超标粮食的风险。
国务院要求，继续在湖南长株潭地区开展重金属污染耕地修复及农作物种植结构调整试点。实行耕地轮作休耕制度试点。到2020年，重度污染耕地种植结构调整或退耕还林还草面积力争达到2000万亩。
同时，《行动计划》提出，实施建设用地准入管理，防范人居环境风险。
自2017年起，对拟收回土地使用权的有色金属冶炼、石油加工、化工、焦化、电镀、制革等行业企业用地，以及用途拟变更为居住和商业、学校、医疗、养老机构等公共设施的上述企业用地，由土地使用权人负责开展土壤环境状况调查评估;已经收回的，由所在地市、县级人民政府负责开展调查评估。
自2018年起，重度污染农用地转为城镇建设用地的，由所在地市、县级人民政府负责组织开展调查评估。调查评估结果向所在地环境保护、城乡规划、国土资源部门备案。
对此，国家提出对建设用地采取分用途明确管理措施。自2017年起，各地要结合土壤污染状况详查情况，根据建设用地土壤环境调查评估结果，逐步建立污染地块名录及其开发利用的负面清单，合理确定土地用途。
根据国务院的要求，符合相应规划用地土壤环境质量要求的地块，可进入用地程序。暂不开发利用或现阶段不具备治理修复条件的污染地块，由所在地县级人民政府组织划定管控区域，设立标识，发布公告，开展土壤、地表水、地下水、空气环境监测;发现污染扩散的，有关责任主体要及时采取污染物隔离、阻断等环境风险管控措施。
此外，2016年底前，国家将在浙江省台州市、湖北省黄石市、湖南省常德市、广东省韶关市、广西壮族自治区河池市和贵州省铜仁市启动土壤污染综合防治先行区建设。
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